中国国有商业银行如何走出市场化悖论陷阱

宁夏社会科学院 杨旭

一、国有商业银行上市后凸显的新问题

2003年以来，中国大力推进国有银行的改革，国有商业银行运作机制、治理结构、财务状况等有一定改观，但在消除行政干预方面进展并不十分明显。改制后的国有商业银行并没有完全改变国家隐性担保的局面。与国家仍然为国有商业银行提供信誉支持和最后援助承诺不协调的是，改制后的国有商业银行却不承担其作为国有银行应尽的责任。

国有商业银行改革的最终目标是为了建立一整套新的市场激励和约束机制，强调投资者利益，通过合理的绩效机制、充分的风险控制和资本约束，将国有商业银行变成真正的市场主体，真正实现“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”。对国有银行注资并不仅仅是是为了改善银行的资产负债表，更是为了建立一个新的高效运用储蓄的金融中介机制。通过上市施加足够的外部压力，国有商业银行才能真正建立和完善公司治理结构，切实切断机关化运行机制，保证国有商业银行改革成功。花钱买机制的政策设想似乎遇到了挑战。

上市后的国有商业银行虽然实现了股权多元化，但国家绝对控股以及旧体制的惯性作用，政府干预银行的土壤仍然存在，董事长、行长的行政级别依然如故，任命也必须经过组织部门的批准。中国银行业似乎更接近于政府官员的选拔而不是银行企业家的筛选，缺乏有效率的选择机制。国家作为国有商业银行唯一绝对控股股东存在机会主义、道德风险带来的“金融市场化悖论”。在经营管理者等内部人控制的情况下，很多风险都会被转嫁给出资人（尤其是国家这个控股股东），埋下致金融风险隐患。

改制后的国有商业银行利用经营自主权不断扩张盈利业务，逐步弱化其对整个国家经济的金融支持和公共服务的提供。中国12家上市银行2011年上半年共实现净利润4244.47亿元，其中手续费及佣金净收入就有2057.43亿元，几乎占到了净利润的半壁江山。2003年10月1日出台的《商业银行服务价格管理暂行办法》明确银行收费项目仅300多种，而现在《商业银行服务价格管理办法》(征求意见稿)中列出的收费项目已多达3000种，7年时间增加了10倍。与国有商业银行“商业性”形成鲜明对比的是，国家对国有商业银行的“隐性担保”并没有变化。国家坚持对改制上市的国有商业银行绝对控股，与国家股相应的国家声誉这个隐性资本是国有银行资本的非常重要的组成部分。国家声誉长期充当国有银行隐性资本，国际评级机构也充分考虑到国家声誉（如政府支持力度）对国有银行经营的影响。这也意味着国有商业银行经营出现危机时国家可能实施救助，存在道德风险、机会主义的可能。国有商业银行一旦出现巨大经营亏损、不良贷款，国家仍不会坐视不理。这种市场化悖论存在隐患。改制后的国有商业银行拥有改制后的“商业性”收益，却不承担相关成本和风险，产生机会主义，形成道德风险。这点世界银行曾有清楚警示：“如果没有其他配套改革措施，单纯的国家注资行动很有可能成为纳税人向银行所有者经营管理者进行的一次转移支付，注入的资本很有可能被轻率的金融行为很快挥霍掉。”

在缺乏对银行资产的根本彻底重组（涉及实体部门的调整改革），而只是出于某种短期目的情况下推进部分调整，国家对国有商业银行的注资很可能诱致一系列重复注资行动。所幸的是，随着非国有经济的发展壮大，国有企业逐步从中国银行业主要债务人位置上后退。但不幸的是，与国有企业具有某种相同性的地方政府（或其他与政府担保类似的担保行业产业企业项目）快速从中国银行业主要债务人位置上前进。地方政府融资平台的10万亿负债中大约5万亿是银行贷款。这些贷款一旦成为呆坏账，势必将对银行资产质量产生不小影响。经过2008年抗击国际金融危机被政府强制要求放贷的国有商业银行短期内盈利良好但股价不高。抛售已经使2011年中国上市银行的股价跌幅达30%（甚至要求中央汇金公司增持股份托市）就是投资者对国有商业银行呆帐坏帐的担心的某种表现。

二、新时期政府干预国有商业银行的风险

为在任期内达到一定的经济增长速度和财政增收，各级政府总会把各种所有可能的资源（财政资源、金融资源以及矿产环境资源）都发掘出来，想方设法通过大量投资和贷款来推动经济增长。具有强烈的经济性的地方政府（有时甚至包括中央政府）的这种非经济性导致政府对经济的直接介入仍然存在，只不过从以前的维持国有企业的生存变为获得经济增长速度、财政收入等其他政策目标。如果说，过去提建立正常的“政银企关系”主要指改变国有银行和国有企业的不正常关系的话，新时期建立正常的“政银企关系”则要特别注意处理政府为追求经济增长而干预金融的关系。

政府在2008年应对国际金融危机中对国有商业银行的干预使得各界对中国国有商业银行能否消除干预产生怀疑。国际上不少机构和个人投资者开始讨论政府对本已上市成为公众公司的国有商业银行进行再注资、剥离不良贷款的可能。中国的名义GDP增速有可能会在“优质”投资获得收益以前放缓。过去10年来，正是平均15%的名义GDP增速而不是债务重组才使上世纪90年代的坏账减少。如果经济放缓持续下去，那么地方政府融资平台所做的大量借贷，特别是如果这些钱被用来修建各种非生产性非增殖性的政绩工程，就会对经济产生严重的拖累。中国银行业约20%的未偿还贷款是借给地方政府建立的实体，用于基础设施项目的。与已经达到如此程度的通胀一样，这是中国2009年至2010年实施的经济刺激方案的后遗症。北京应该迅速阐明其解决地方政府债务危机的办法。国有化将不可避免地成为解决办法。不少银行也在利润不断攀升时发出增发股份募集资金补充资本的请求。

国际经验表明，对企业呆帐的注销和银行的重新注资只能做一次，从而形成一种可信的政府承诺，以防止流量企业呆坏账再次生成；为保证注资成功，企业应在注资之后改革制度。如果不良资产在剥离之后还会继续大规模产生，那么这样的改革可信度就会降低。当剥离一次失败，不得不再次剥离甚至多次剥离时，就可能产生和蕴涵较大的道德风险。这或许就是中国启动国有独资银行改革后金融当局负责人一再重申“今后国家将不再注资”的原因。毕竟，正如国家投入国有企业的国有资本被当作免费资本来筹集和分配的一样，国有银行对于由国家注入的国有资本也很容易产生这种免费资本幻觉——既然是免费资本，就不用承担低效使用的成本与风险。

国家作为大股东继续控股国有商业银行，国家信誉和国家援助承诺就不可能完全从已上市国有商业银行退出，国家仍对国有商业银行经营过程中产生的金融风险负责。简单的完全市场化改革并不是最佳的选择，完全市场化改革与消除国家信誉担保要形成配套政策，避免道德风险。企业部门市场化进程较为迟缓、无法在短期内改善国有银行资产状况的情况下，单方面推进国有银行的市场化改革极有可能伤及国家声誉与核心存款这两个国有银行核心资本，从而导致国有银行的不稳定性甚至诱发严重的银行危机。部分中央银行官员对国家信誉担保对国有商业银行市场化可能出现的问题也有所警觉。利率完全市场化和国家对大银行控股、存款保险以及国家注资银行等是有矛盾的。而对这一问题不进行梳理和总结，过度竞争和道德风险将难以避免。

可见,国有商业银行改革坚持国家绝对控股权、国家作为最大出资人存在致命弱点。不完全放弃对国有银行体系的金融控制，这意味着国家仍要承担国有商业银行可能产生的金融风险，保留对“问题”银行的最后援助承诺。这种可信、必然的国家援助承诺可能导致国有商业银行产权改革的机会主义行为，产生道德风险。国有商业银行的管理层和“战略投资者”可能通过财务重组或者扩张银行资产来套取短期“收益”，同时将长期“窟窿”“损失”甩给国家这个控股股东。银行改革成功，他们获取“搭便车”的好处；改革失败，则将金融“窟窿”“空壳”丢给国家。曾担任中国招商局集团董事局主席的秦晓对国家大股东影响巨大的股权多元化有效性也提出怀疑：“为了股份化而引入股东，首先小股东不关心长远问题，只关心分红。重大问题他还否决不了你。对你来说增加交易成本，对他来说走不了又没有保障，搞这么复杂的结构干什么？”

三、国有商业银行走出市场化悖论陷阱的对策分析

国家一方面坚持干预控制银行另一方面又企图推进市场化改革，这确实存在内在矛盾，很难实现这二者的协调兼顾。国有银行改革应逐步缩减金融产权的国家控制比重，而不是全盘市场化。只有这样，才能使得更加迅速而彻底的金融市场化与更加严格而规范的金融控制并行不悖。即使在某些在国家不得不进行金融控制的领域，也尽量避免单方面的金融市场化行动导致机会主义行为、投机冒险行为的出现。另一种可考虑的方案是，国家对可以市场化业务彻底市场化改革，彻底放弃金融控制权，从而也不承担经营管理中的相应金融风险。其他不适宜或不能市场化的业务则让其继续承担国家赋予的社会责任并实施严格的金融监管、控制，从而保证中国金融市场化改革环境的稳定性和改革进程的连续性。

从金融资产质量与实体部门关系看，经济体系中金融资源配置效率高低与微观经济基础有关，银行金融部门的资产状况又直接取决于微观经济部门对金融部门负债的态度与行为。必须从根本上改变政府作为国有商业银行最主要也是最重要债务人的状况，只有当预算硬约束的非国有经济部门成为国有银行主要的交易对象时，国有商业银行才可能彻底走出信贷困境。中国金融改革应当是在推进国有银行改革的同时，大力推进国有企业改革，使经济中的企业部门(国有企业和地方政府支持的各种产业项目)更具市场性、盈利性。单纯强调银行改革而没看见实体部门的改革调整优化不可能达到理想效果。只有当国有银行与更多具有竞争性的企业部门（不管是非国有企业还是经改造的国有企业)建立正常的银企联系，塑造起新的银行资产结构时，国有银行问题才可能不成成为问题了。但只要不具市场竞争性的地方政府融资平台、具有地方政府背景的项目贷款成为银行主要资产，商业银行市场化改革就面临难题。

在调整金融部门资产结构中，要注意与国有企业类似的政府担保-不管是地方政府直接担保的融资项目还是地方政府融资平台。地方政府直接担保的融资项目还是地方政府融资平台与国有企业相似之处是：说道到底都是政府担保，具有准政府信用，都可能转化为政府债务（事实上也被视作政府潜在债务）。若政府（不管是中央政府还是地方政府）仍不放弃对国有商业银行的干预，国有商业银行资产方仍以国有企业（以前包含竞争领域的国有企业，现在则似乎是赢利状况良好的中央大企业）或与政府有关联的相关方（政府担保项目或政府融资平台），那么国有商业银行的市场化改革就面临变数。在“绝对控股”的情况下，政府是国有商业银行的最主要的出资者，是金融风险最主要的承担着。如果国家只是相对控股国有商业银行，政府只承担有限责任，风险也随之减少。为了能使国有商业银行在股份制改革之后继续保持“国有”地位、保证必要的功能，可借鉴英国的经验发行国家利益能得到保障的特权优先股——黄金股，使得政府仍可通过黄金股和章程中规定的权利对企业行使管理控制。这种特权优先黄金股可在关系到银行性质等重大问题时可发挥作用。这样既利用特权优先股有效保护国家利益，又可防止政府不当干预产生的风险。

可见，中国在国家保持金融控制的前提下推进金融市场化改革，制度环境不是很成熟，相关利益方相信国家在金融企业出现破产等严重问题可能影响经济社会全局时必然实施救助，很有可能出现投机行为，出现市场不能约束市场主体的市场化悖论或市场化困境。缺乏配套的制度环境，单纯以市场化、自由化为主要方向的金融改革可能是没有效率的甚至是高风险的。国家需要避免这种金融改革的市场化悖论陷阱，或者完全放弃金融控制、消除政府对银行的干预、彻底推进市场化改革，或者在坚持必要的金融控制的同时只有限度实现市场化。但随着中国经济的市场化转型更加深入，后一种越来越难而且前景也不甚明朗，前一种尽管充满挑战和难以割舍的诱惑但更近乎实际，中国需要在有序减少国家金融控制的同时逐步引进非国有资本，尤其要让具有先进管理经验技术的外国资本发挥切实有效制衡作用，成为国有商业银行长期投资者，真正实现股权结构多元化，切实完善公司治理。