关于进一步优化我国政府间财政转移支付结构的思考

临沂市财政局基层财政管理处 赵振慧

转移支付结构的优化应该继续沿着实现基本公共服务均等化的方向进行，这一点毋庸置疑。但事实证明单纯依靠加大财力性转移支付的投入力度在实践中未必有效。这启示我们对于该问题的解决不能仅停留在单纯地扩大均等化转移支付的层次上，还应当与其他配套性改革相结合。针对当前转移支付结构存在的问题以及理论界对之学术主张，本文认为应当在如下几个方面进行改进与调整。

一、转移支付目标的明晰化

合理的转移支付结构应该能够反映和实现政府设定的某些目标。世界各国转移支付的形式主要有两种：财力性转移支付和专项转移支付。前者的目标是弥补地方财政经常性收支缺口，促进基本公共服务水平在地区间的均等化，后者的目标是提供地区间具有外溢性的某些公共服务项目，例如跨地区公路、水利设施等。如：2003年澳大利亚，德国，日本，加拿大的财力性转移支付分别是：53.0；56.5；77.6；59.3；专项转移支付分别为：47.0；43.5；22.4；40.7；以上显示了2003年部分国家的财政转移支付结构状况。

中华人民共和国财政部网站对比之下，在我国的转移支付结构中，税收返还是以既得利益为导向的，不但不能解决由于历史原因造成的地区间基本公共服务水平差距拉大的问题，反而对缩小这一差距起了“逆向调节”的作用；专项转移支付超出理论界定范围，几乎涉及到地方财政支出的所有项目，明显存在着职能错位；真正以均等化为政策目标的是财力性转移支付当中的一般性转移支付，但是其规模和比重较之前两者并不高，而且我国的均等化仍以解决“行政管理服务的均等化”为其首要着眼点。

因此，今后我们应当进一步明晰转移支付制度设计的主要目标和其他目标，突出重点目标，尽量避免目标之间的相互冲突，结合各种转移支付形式的效应，最终确立以财力性转移支付（主要是一般性转移支付）为主、专项转移支付为辅的政府间财政转移支付结构。

二、转移支付结构的简化

转移支付目标的不明晰导致了我国各种转移支付形式存在交叉不清的现象，转移支付结构太过复杂，今后应当对各项转移支付形式加以合并与调整，简化转移支付结构。具体来讲，对于财力性转移支付而言，其中的民族地区转移支付、调整工资转移支付、县乡奖补转移支付等具有专项转移支付，应将其归至专项。对于专项转移支付而言，种类庞杂，涉及面太宽，另外，相当部分的专项转移支付没有用到规定的用途当中去，使得政府的政策意图不能有效实施。应该一改过去的“撒胡椒面”的做法，并将专项转移支付项目中的义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出改列为财力性转移支付，提高一般性转移支付的比重。至于税收返还，目前在财政部门所列的转移支付中已经找不到这一项，似乎是取消了。但从我国转移支付的具体实践上来看，税收返还仍是存在的，而且规模不小。目前我国已经具备了取消税收返还的条件，不能再将其永久化和固定化，甚至扩大化。应该将这种带有浓厚旧体制色彩且对均等化实现无益的转移支付形式纳入一般性转移支付当中，加大财政均等化功能。

三、转移支付制度的规范化

转移支付制度的规范化主要包括两层含义：

(一)从技术角度规范资金分配方法

在我国，税收返还采用“基数法”，专项资金分配随意性较大，目前只有一般性转移支付数额的确定采用“因素法”，但也存在许多问题。只有规范的资金分配方法才有利于提高资金的使用效率和保证资金分配的公平。关于规范资金分配方法的问题，目前学术界也已基本形成统一认识，即用“因素法”代替“基数法”，逐步建立一整套反映地区间收支差异的指标体系。下一步应尽快针对各地人口、经济和其他因素，建立合理的量化模型，逐步将“因素法”扩大到各类转移支付形式。

(二)从立法角度规范转移支付结构和资金使用方法

一方面，我国财政转移支付制度的立法层次较低， 刚性约束力不强。如果将转移支付结构确定以后再以法律形式加以稳固，就可以有效减少人为因素的干扰和影响，使得转移支付结构始终处于一种相对稳定状态。法治化是日本转移支付的一个突出特征，其针对各类转移支付形式都有专门的法律进行约束，这一做法值得借鉴。另一方面，我国转移支付制度缺乏法定程序的制约和有效的监督机制，今后有必要细化转移支付资金使用的监督、评价机制以及责任追究机制。

关于规范转移支付制度的研究很多，这里不再赘述。

四、中央与地方财力分配体制的法制化

中央政府（拨款方）和地方政府（受款方）对各种转移支付形式的偏好是不同的。一般来说，中央政府偏向于专项转移支付，而地方政府则更偏好一般性转移支付。Tracy Snoddon，Jean-Francois Wen（2003）的研究表明在特定政治和经济条件下中央（联邦）和地方政府的非合作博弈均衡决定了政府间财政转移支付结构。然而由于我国政府间关系的特殊性使得中央在对转移支付的形式、数额以及结构的确定方面占有绝对优势地位。Wallace E.Oates的分权理论表明地方在提供公共产品和服务方面比中央更有优势，而目前我国转移支付的目标就是要实现地区间基本公共服务的均等化，因此，下一步应当逐步弱化中央在决定转移支付结构方面的控制地位，强化地方政府的地位，加强中央与地方的沟通，积极促进中央与地方关系的民主化。

总之，我国政府间转移支付结构由于政治、经济、法律等方面至今仍存在许多缺陷，尚需进行调整和优化。优化政府间转移支付结构，实现地区间基本公共服务均等化是一个渐进的过程，试图在短期内对其做根本性的变革几乎是不可能的。优化转移支付结构是一项系统工程，理应同我国的财政体制改革、法律体系的完善等多方面结合起来。因此，当前和今后一段时间内应当逐步为优化转移支付结构创造合适的经济条件和良好的制度环境。