浅谈事业单位预算管理

中央和国家机关保密技术服务中心 魏玉荣

部门预算是由基层行政事业单位依照行政职能的需要，以部门为单位进行编制，逐级上报、审核、汇总，综合反映本部门在预算年度内的全部收入和支出情况，经财政部门审核后交立法机关依法批准的综合财政计划。

加强预算管理，不断提高财政资金使用效益，是事业单位财务管理的重要内容。然而由于现行体制、单位管理不到位等方面的原因，使得当前事业单位预算管理中仍存在一些问题。本文针对这些问题，从预算的编制和执行两个方面进行原因分析，并提出相应的对策建议。

一、事业单位预算管理中存在的主要问题

近几年，按照财政部门预算管理要求，各级预算管理部门应夯实预算编制基础，完善预算编制程序，加强预算执行监督，不断提高预算管理水平。但由于各种原因，在预算编制和执行过程中，仍然存在一些问题。

(一)预算编制方面存在的问题

部门预算管理的核心在于对部门未来的各项活动进行事先安排和计划，对各种收入来源进行统筹安排，这就需要单位的预算管理部门从实际出发，结合本单位（或部门）未来的各项业务活动，通过科学合理的预测和分析，在深入调研和科学分析的基础上进行预算编报。然而，由于现行预算管理体制的影响，以及有些单位对预算管理缺乏深刻的理解，整体上没有对单位未来的业务活动进行统筹安排，预算编报部门没有对单位业务活动进行深入调研，导致预算编制方面出现以下问题。

1、预算编制不完整

由于对单位业务活动或事业发展目标不明确，在编制部门预算时，预算编报内容不够全面和准确；收入来源少报或漏报；统筹安排预算资金时，动用上年结余资金安排本年支出未纳入预算管理。

2、基本支出预算不真实

我国基本支出预算编制实行定员定额管理，在编制基本支出预算时，通过多编制实有人数，虚假编制基本支出预算。

3、项目支出预算编制不规范

项目支出预算是部门为完成特定的工作任务或事业发展目标而发生的支出。由于对项目前期论证不充分，为达到申请财政资金的目的，盲目编制项目支出预算，因此无法按财政部门要求填报项目支出文本和项目支出明细、细化项目支出内容。项目支出预算编制的不规范，给单位预算年度资金随意使用留有空间。

(二)预算执行管理方面存在的问题

预算资金批复到预算申请部门后，预算执行主要靠预算单位管理。虽然财政部门一再强调加快预算执行，提高财政资金使用效益，并将预算执行率作为下一年批复预算申请的重要参考指标，但由于目前预算执行缺乏有效的制度约束和体制保障，预算单位在预算执行过程中仍存在一些问题。表现在以下几方面：

1、预算资金相互挤占

主要体现在基本支出中的人员经费挤占公用经费；基本支出挤占项目支出；具体项目之间相互挤占。

2、无预算或超预算支出

预算资金支出时随意性较大，不按照预算批复的支出范围列支，无预算或超预算支出。

3、预算执行进度缓慢

由于项目支出预算编制不合理，在不具备项目执行条件下申报了项目支出预算，造成项目支出预算执行进度缓慢，影响财政资金的使用效益。

二、预算管理中存在问题的原因分析

以上预算管理过程中普遍存在的问题，有现行体制方面的原因，也有预算单位在预算管理中的主观原因。

(一)预算编制问题的原因分析

1、预算编制不完整的原因分析

从现行机制方面讲，一是部门预算编制按照“两上两下”的编制程序要求，编报“一上”部门预算时，预算单位预算年度的业务工作计划通常还没有确定，预算内容很难做到与业务工作内容一致，因此申请的预算资金很难满足全部业务工作需要，特别是领导安排的临时性工作，极易造成项目支出预算漏项或金额不准确。二是编报“一上”部门预算时，年末结余资金很难确定，无法将结余资金纳入预算年度进行管理。

从预算单位主观方面讲，预算准备工作不充分，财务人员在汇总编制业务部门的项目支出预算时，不完全了解业务部门工作计划，没有充分认识单位职能要求，缺乏与业务部门的沟通协调，预算编制时有漏项，少报或漏报收入。

2、基本支出预算不真实的原因分析

我国基本支出预算是按照上一年度期末的实际人数，按定额标准编制。定额标准由财政部门统一核定，人数由预算单位申报。按现行规定，预算年度增人增编或政策性调整工资标准增加的支出，可以动用以前年度结余资金列支或申请追加预算，但追加预算难度较大。预算单位为避免预算年度增人增编或调整工资没有预算资金，在编制基本支出预算时采用多报人数，造成基本支出预算不真实。

3、项目支出预算编制不规范的原因分析

项目支出预算要体现预算内外资金统筹安排的要求，申报的项目应当进行充分的可行性论证和严格审核，分轻重缓急合理排序。由于项目支出预算的特定性，项目资金只能专款专用，但财政部门在审核项目支出预算时，难以准确了解各部门的资金预算需求，对各部门填报的项目文本和可行性研究报告的准确性没有考核标准，这些给预算单位随意编制项目支出预算提供了机会。

(二)预算执行问题的原因分析

1、经费之间相互挤占的原因分析

一是基本支出和项目支出之间相互挤占，特别是公用经费支出部分，有些支出很难明确界定是基本支出还是项目支出，只要是预算编制内容说明中包含了的支出内容，在经费支出时就能够列支，但极易造成基本支出和项目支出之间相互挤占，也有的单位是因为基本支出或项目支出预算不足而相互挤占。二是人员经费挤占公用经费。在预算年度内发生增人增编或政策性调整工资标准时，人员经费预算资金缺口较大。如果人员经费以前年度没有结余资金或追加预算不能得到批复的情况下，预算单位通常采用挤占公用经费的办法解决人员经费支出问题。

2、无预算或超预算支出的原因分析

一是在预算执行过程中，临时增加的任务较多，有些是领导交待必须保障的事情，容易造成无预算支出。二是预算编制时，对项目前期调研不充分，对市场物价调整因素估计不准确，影响基础数据的统计分析和填报质量，造成预算资金不足，预算执行中超预算支出。三是现行体制方面的原因。如“三公经费”预算，按照财政部门的要求，在预算编制时坚持厉行节约，压缩“三公经费”支出。从2009年开始，“三公经费”预算控制零增长，但受国际燃油价格及车辆使用年限等因素影响，“三公经费”中的车辆运行费超预算支出现象非常普遍。

3、预算执行进度缓慢的原因分析

一是预算编制方面的原因。在预算编制时对项目的可行性研究不充分，项目支出细化不明确，在不具备项目执行条件的情况下申报项目支出预算，造成项目支出预算不能执行或者执行力度不够。二是预算执行过程中通过预算调整追加的预算，财政部门一般批复时间较晚，也影响预算执行进度。三是预算审批部门对预算单位的业务情况不完全了解，对项目的轻重缓急缺乏有效论证，预算单位将一年内做不完的项目在一年内编制预算而得到批复，年末形成结余资金，影响预算执行。

三、事业单位预算管理的改进措施

鉴于以上问题，本文认为应从以下方面着手，加强事业单位预算管理。

首先，应加强预算编制培训，提高财务人员的预算编制水平，做好预算编制的基础工作，完善预算编制基础信息和项目信息库。

其次，应加强项目支出预算管理，强化项目前期管理，对项目支出预算进行充分的可行性研究，细化项目支出内容，在充分考虑项目执行能力的基础上合理申报预算，对一年内做不完的项目要量力而行，编制分年预算。

再次，在预算编制时预留一定比例的机动经费，在预算执行中，

领导交办的紧急事项，首先动用机动经费，不足时可以申请追加预算，或者征得财政部门同意，先由项目资金垫付，在下一年预算编制时申请项目支出专项资金，待预算批复后再归还垫付款项。

最后，在预算执行管理方面，成立由财务部门和业务部门共同组成的预算管理小组，定期通报预算执行情况，共同分析并解决预算管理中遇到的问题，提高财政资金的使用效益。

四、结束语

随着经济社会发展和财政预算透明度的提高，社会各界对预算管理的要求越来越高。预算单位要充分认识预算管理的重要性，夯实基础性工作，编好预算，用好财政资金，加强预算管理，以提高预算资金的管理水平和财政资金使用效益。

[1]廖晓军《科学编制规范执行强化绩效推行公开全面做好2012年中央部门预算编制工作》预算管理与会计2011（8）

[2]审计署行政事业审计司《部门预算执行审计指南》中国时代经济出版社2007年11月

[3]李伟《行政事业单位部门预算管理研究》财会研究2010（10）

[4]李亚卫《浅谈行政事业单位预算管理中的误区》财会通讯2010（10）