我国民间资本参与城市基础设施建设的模式分析

贾海峰，王旗红

（安徽工商职业学院，安徽 合肥231131）

基础产业是一个国家和地区发展的基础，它的薄弱将会严重制约经济和社会的健康发展。因此优先发展基础设施，加快基础产业的建设是一个国家和地区经济发展的必要前提。改革开放以来我国经济的高速增长与基础设施建设相对滞后的矛盾不断加剧，资金不足已成为制约城市建设的重大难题。按国际经验测算，发展中国家城市基础设施建设投资应占到一国GDP的3%～5%，按此标准，我国每年城市基础设施建设投资规模应在3 000亿元到5 000亿元之间，这一数额远远超过这几年全国城市固定资产实际投资。在资金缺口如此巨大的情况下，继续沿用依靠政府财政、银行、银团贷款等传统的融资模式，已经很难满足基础设施建设的需要。因此，创新融资制度，多渠道融资，将民间资本引入城市基础设施建设，已成为现实选择。

一、城市基础设施建设对民间资本有现实需求

目前城市基础设施建设的资金来源主要是政府财政、国内贷款、利用外资及其他。政府财政主要指国家预算内投资与地方财政拨款。相对于基本建设投资年均20%的增长幅度，国家预算内投资年均4%的增长速度很显然已经不能满足需要。向国内银行贷款是另一种常见的融资方式，但是如果投资金额巨大，借款期限超过10年，基于风险考虑银行放款就会非常困难。而城市基础设施建设项目的特点就是投资金额大、周期长，预期盈利不高。因此银行不会无限制地把资金投放于基础设施项目。利用外资主要是指来自外国政府贷款和国际金融组织贷款，但受国际政治经济环境变化影响，可以利用的外资总量具有很大的不确定性。与以上各类投资主体相比，对于民间投资来说，城市基础设施领域一直是民营经济投资涉足最少的产业领域。胡锦涛总书记在党的十七大上首次明确提出“优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比重”，这无疑是对民间基本进入基础设施行业巨大的推动和鼓励，基础设施民营化问题迎来了快速发展的春天。

二、城市基础设施融资方式发展历程

在不同的历史条件下，城市基础设施建设的融资方式上表现出不同的特征。建国以来，城市基础设施融资方式发展大致经历了4个阶段：

第1阶段：20世纪80年代之前，政府是唯一的投资主体，财政预算内拨款是城市基础设施建设的唯一资金来源。在这一阶段基础设施建设项目按计划列入财政支出预算，在投资计划安排下进行建设。第2阶段：20世纪80年代至90年代初，政府作为投资主体，财政税收与行政收费并行，这是城市基础设施发展的起动阶段，也是投融资改革的起步阶段。按使用者付费原则，开始对部分基础设施收取使用费；并在部分地区开始收取土地使用费、进行土地使用权出让试点，土地使用权的出让被写入宪法修正案和其他有关法规。1989年，国务院要求土地使用权有偿出让收入主要用于城市建设和土地开发，专款专用；这些措施的实施，为城市建设提供了稳定的资金来源。第3阶段：20世纪90年代初期，投融资体制改革的发展阶段，城市基础设施建设和融资规模迅速扩大。在这一阶段掀起了房地产开发热潮，城市基础设施建设与房地产开发紧密结合，以土地经营为核心的城市经营融资方式逐步确立，土地出让收入成为城市建设资金的主要来源，并对此产生了高度依赖。同时，商业银行建设资金贷款成为又一个重要的融资手段。第4阶段：20世纪90年代至今，融资方式开始向多元化方向发展。在这个阶段，虽然土地出让和银行贷款仍是主要融资方式，但出售存量资产、特许经营、BOT、发行企业债券等相继出现，拓展了城市基础设施的融资方式，投融资体制进入全面创新的实践阶段。

三、政府资本与民间资本在城市基础设施领域的投资范围

在选择利用民间资本的模式之前，首先应该对政府资本投资和民间资本投资的范围和重点进行划分，为模式选择提供有力依据。城市基础设施项目按照是否有资金流入为标准，可以划分为经营性、准经营性和非经营性项目3类。经营性城市基础设施有收费机制和资金流入，如通信、港口、出租汽车、停车场、客运站、货运场等。除关系国计民生的自然垄断型经营性项目外，政府投资可以完全退出这些领域，最大限度地吸引社会资本参与投资建设。准经营性城市基础设施有收费机制和资金流入，如城市供水、供电、供气、公共交通、污水处理、环卫、收费道路和桥梁等［1］。除部分社会效益和环境效益较强或具有自然垄断性的项目外，政府投资可以有条件地退出或部分退出，通过制度设计，向社会公开选择建设资本。非经营性城市基础设施是纯公益性的，如非收费道路和桥梁、排水、路灯、公共绿地、环境监测与治理、防洪设施等，这些基础设施由于没有投资收益机制和现金回流，只能由代表公共利益的政府承担，按政府投资运作模式进行。从上面的分析可以看出民间资本的投资重点应在部分竞争性准经营性项目、竞争性经营性项目和一般自然垄断型经营性项目。

四、融资模式比较分析

目前城市基础设施融资渠道主要有两大类：政府融资和市场融资，具体表现形式见右图：

从上图可以看到基础设施建设直接利用民间资本参与建设和经营的方式很多，我们可以根据项目的产权与经营权的分离程度，结合不同模式的特点加以选择。

（一）管理合同

指政府或基础设施领域的国有企业依照法定程序，通过竞争选定一家私营企业并与之签约，由私营企业对基础设施进行管理，其经营管理过程受政府部门的监督。特许经营权管理合同是管理合同的主要方式，承租企业承担经营管理的全部费用，负责设施的运转和维护，独自承担风险。合同到期后，承租企业将设施完好地交给发租方。政府或国有企业与私营企业之间的关系，是一种严格意义上的合同关系。管理合同确立的原则是：政府部门将基础设施经营权交给私营机构，由其通过对用户征收租金等方式，对承包的基础设施进行开发建设和管理。地方政府拥有对城市基础设施的控制权。这种融资模式的优点是盘活了国有存量资产，缓解了政府财政压力；而经营者为使项目最终获得成功，也会对建设项目精心管理，努力降低成本，提高服务质量，以取得较好的社会和经济效益。缺点是收费的风险太大，是民营企业不敢投资的主要原因。

（二）BOT模式

即英文Build（建设）、Operate（经营）和 Transfer（移交）3个单词的缩写，代表着一个完整的项目融资的概念。在BOT方式中，政府部门通过与项目公司签署协议，把项目建设、经营、维护的权利授予项目公司。项目公司在协议期内拥有项目的所有权，并通过项目收益偿还投资及营运支出，并获得合理的利润。合同期满后，项目由政府部门无偿收回。从理论上讲，凡一个国家或地区的基础设施领域内能通过收费获得收入的设施或服务项目都是BOT方式的适用对象。BOT模式的优点是提高国有企业人员的管理水平，引进国外先进技术；项目建设资金的偿还靠项目的现金流，债务不计入国家外债，使政府能在资金缺乏的情况下建设一些基础设施项目。不足是这种模式涉及到政府的审批、许可以及外汇担保等诸多环节，中间环节多，牵扯的范围广，操作难度大，因此融资成本较高；由于这种投资不能随意转让，所以投资者承担的风险也比较大；由于项目的收回一般是当地货币，如果承包商来自国外，就会造成大量的外汇流出，并且特许经营还会造成垄断，因此，对于那些关系国计民生的重要部门，不宜采用BOT方式的。适用于大型基础设施但不关系国计民生的项目，如电话、交通等。经过几十年的发展，BOT方式已衍生出20多个变种，其中比较有名的有：BOO，即“建设、拥有与经营”，与传统BOT的最大区别是投资者永久拥有项目的经营权。BT即建设—移交，是指政府通过特许协议，利用非政府资金进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回，即“企业投资建设、政府一次回购、资金分期支付”的模式，具有突出的融资优势。

（三）ABS模式

ABS融资模式是一种以资本市场发行债券来筹集资金，以资产可预见的未来收益为担保，通过证券市场与金融创新工具吸引民间资本的融资方式，其发行债券的依据并不是自身的资信能力，而是企业资产负债表中某一部分资产的未来收入能力。对于房地产的未来租金收入、信用卡应收款、收费公路等本身缺乏流动性，但能够产生可预见、稳定的现金流的资产可以采取此种融资方式进行融资［2］。对于基础设施而言，这是一种非常有效的融资工具。既可以保障政府的控制权，又可以提高部分市政、公用基础设施资产的流动性，并从民间筹集更多建设资金。在我国城镇基础设施领域内，能通过收费获得收入的设施或服务项目都是ABS适用对象。一些重大铁路干线、大规模的火电厂、水利发电厂等不宜采用BOT方式融资的基础设施项目也可应用ABS模式［3］。

ABS在基础设施项目融资中的优势是：

1、拓展融资渠道，降低融资成本。

ABS的发行基础不是金融资产本身的资信能力，而是金融资产在当前和未来所产生的稳定的现金流。这有利于降低了较低信用等级机构进入高等级的资本市场的门槛，拓宽融资渠道。因为对采取该种模式融资机构，信用评级机构关注的重点不再是原始权益人自身的信用等级，而是现金流的质量和交易结构的安全性［4］。同时，由于该类金融资产市场信用等级高、债券安全性和流动性高、利息率较低，有利于降低融资成本。因此，采取该种模式进行基础设施项目融资，可降低融资成本，提高融资效率，以项目的未来收益偿还债务，也有利于缓解政府的财政资金压力。

2、不影响其他传统融资方式，投资风险小

ABS融资一个重要特点是项目原始权益人的资产负债表不反映融资，融资企业可以不受影响地采取其他传统方式融资，将有限的财产盘活，扩大投资规模。因此，对于项目投资超过自身资产规模或同时进行几个大项目开发的企业，ABS融资更具比较优势。同时，其债券本金清偿，不关联原始权益人破产等风险，仅与项目资产的未来现金收入有关，投资风险小。

3、有利于避免外商对我国基础设施的控制

ABS方式融资，原始权益人拥有项目资产运营和决策权，不必担心关系国计民生的重要项目被外商控制，同时可避免基础设施建设所产生的利润大量外流［5］。

从以上分析可见，ABS融资方式是加快基础设施建设步伐、扩大内需的有效手段。政府应进一步完善金融服务体系，建立运作与管理机构，加快人才培养，选准项目，规范运作，以利于ABS融资方式在基础设施建设筹资中尽快推广与运用。

（四）TOT模式

即移交-经营-移交模式。指政府将已建成的基础设施在资产评估的基础上，通过公开招商向社会投资者出让一定期限的经营权，投资者在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的收益。合同期满后，投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。TOT模式与人们熟悉的BOT模式的主要区别是：BOT模式是获得政府的特许经营权，投资建设资产。TOT模式是投资者购买已建成的资产的产权和经营权。采取TOT模式可盘活存量基础设施，收回项目建设资金，为其他建设项目提供资金，提高资金的使用效率。同时，该模式只转让项目的经营权，投资者不能取得项目的永久控制权，有利于国家的安全稳定，投资者风险也非常小。对于关系国计民生的跨江大桥、过江隧道、公共交通、自来水、煤气、污水处理等基础设施建设可采取此种模式。随着城市化进程的加快和城镇居民生活水平不断提高，基础设施项目产品的需求有增无减，投资主体可获得稳定的收益。政府部门可通过转让基础设施经营权，推进基础设施领域市场化，提高服务质量。

（五）PPP（Publie—Private—Partnership）模式

这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。公共部门与民营企业合作，参与合作的各方共同承担责任和融资风险，使合作各方实现比预期单独行动更为有利的结果。其实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营，避免费用超支、工程延期的风险。其与其他融资模式最大的区别在于，基础设施项目的设计、建设、融资、运营及维护等阶段均是由公共部门和私营部门共同负责完成的，公私部门联合投入资源，共担责任，共担风险，共享利益，合作的共同目标就是提供更好的公益设施和服务［6］。同时，公私部门之间权力义务的划分是随着基础设施项目的具体情况及公私部门的不同特点及优势来进行分配的。政府部门通过经营杠杆控制基础设施产业，这是PPP模式区别于传统融资模式的最大优势。PPP模式适用范围广，如学校、医院等设施。

综上所述，合适的融资模式可以为城市基础设施建设利用民间资本提供更广阔的空间，政府应该采取各种措施破解民间资本参与城市基础设施建设的种种障碍，加大对民间资本参与城市基础设施建设的途径、政策和制度环节的研究，制订鼓励民间资本投资的有效措施，为民间资本进入基础设施领域创造一个公平、公正、公开、畅通的发展环境，以实现民间资本的价值最大化，解决城市基础设施建设资金不足的难题。

［1］郎启贵，倪荣武.基础设施融资模式比较研究［J］.商业时代，2006，（28）：78-80.

［2］李燕，赵凯.论ABS融资模式在我国基础设施项目融资中的运用［J］.经济工作导刊，2003，（11）：23-24.

［3］金晓霞.温州城市基础设施有效利用民间资本的路径选择［D］.上海：同济大学（硕士学位论文），2008.

［4］夏丹.基础设施项目融资模式比较研究——ABS融资模式［D］.成都：西南财经大学（硕士学位论文），2007.

［5］刘志.PPP模式在公共服务领域中的应用和分析［J］.建筑经济，2009，（5）：34-36.

［6］王长领.ABS-西部大开发中项目融资的新思路［J］.经济师，2001，（6）：76-77.