民国财政税务实践和研究大家——贾士毅

汤虎君（宜兴市档案局，江苏宜兴，214206）

民国财政税务实践和研究大家
——贾士毅

汤虎君（宜兴市档案局，江苏宜兴，214206）

（一）

贾士毅（1887～1965），字果伯，别号荆斋。宜兴县南漕乡（今万石镇）萧塘村人。萧塘村古树参天，有老鸦在此筑巢，该村又称老鸦窠村。清光绪十三年（1887），他出身于一个半农半商的殷实家庭。其祖父和父亲，是地方上较有影响的士绅。光绪二十一年（1895），一场灾祸降临了贾家，其祖父启溱突然染上了时疫，其父桐卿过于哀痛，时刻陪伴祖父，其祖父去世后，其父也因染上时疫，在其祖父去世5天后即相随而去。这年，贾士毅只有9岁，还有一个年幼的弟弟，母亲还有孕在身。数日间，一场时疫摧折了支撑贾家的两棵大树，家庭的重担压在了体弱多病母亲身上。贾士毅的母亲孙氏，原为无锡石塘湾的望族小姐，以贤淑聪慧而称道族里。面对家庭的重大变故而带来的亲友冷漠，强梁欺凌，贾母选择了坚强，毅然承担起保护稚弱的重任。

贾士毅6岁在村上私塾读书，贾母为使孩子能得到更好的教育，曾先后将贾士毅送到和桥、宜兴等多个有名的私塾读书，还延请名师到家中为孩子上课。贾母在处理家中纷繁复杂事务后，经常要亲自检查督促孩子们的学习，贾士毅从母亲身上继承了坚强和刻苦耐劳的优秀品质。清代末年，宜兴开风气之先，很多有识之士在宜兴城乡办起了许多洋学堂，贾母毅然将贾士毅送入宜兴周铁竺西学堂读书。此时，竺西学堂汇聚了许多优秀教师，有的还是留洋归来的学子。竺西学堂的课程除了国文、地理、历史之处，还开设英文、算术、音乐和美术等课程。学堂里除课程新鲜外，还有许多新书。贾士毅在这里接触到达尔文的《物种起源》、赫胥黎的《天演论》及梁启超的《新民说》等大量中外新书，知识面迅速扩大。光绪三十二年（1906）春天，贾士毅报考无锡初级师范，列第九名。贾士毅学习十分勤奋，1907年，得到校长蔡松如赏识，推荐他到上海政法讲习所学习。当时的上海政法讲习所汇聚了张謇（清代状元）、雷继奋、杨翼之等国内学术界名望很高的一批老师，贾士毅在此学习更为努力，接受到更多新的知识。暑期考试各科都满分，得了同级第一名。这年8月，贾士毅投考南京的两江师范学堂，被录取。后来听到录取新生年内并不开课，贾士毅在南京滞留了一个半月，返回上海政法讲习所学习，毕业考试仍列第一，但因缺课近两个月，被改列第二。当时学校规定，毕业考试前五名的学生可由原籍县用公费送到日本留学。1908年春，21岁的贾士毅登上了赴东瀛的海轮。贾士毅到日本东京后，入神乐坂法政大学攻读政治学，在这所大学一直学习到1910年7月。9月转入东京明治大学政治本科，1911年夏毕业，获政学学士学位。贾士毅在日本留学期间，正是中国社会重大变革时期，各种旅日政治势力的骨干分子在日本积极开展各种活动，贾士毅初步接触到以推翻清王朝为目的的民主主义思潮，同时也接触到以康有为为主的改良主义思潮、无政府主义思潮等，初步认识到中国政坛的复杂性。

（二）

1911年夏，贾士毅遵照母亲的意愿，乘船回国。8月到北京，应学部考试，名列前几名，被朝廷授为法科“举人”。随后南下，回到家乡与母亲、弟弟团聚。孙中山领导的辛亥革命推翻了清王朝反动统治，贾士毅感到十分兴奋。不久即去上海，拜访当年的老师、《上海时报》馆主笔雷继奋，并应约给报纸每半月写一篇财政问题的社论，又应苏州法政专科学校之邀，兼任讲师，主讲财政经济。1912年初，贾士毅兼任民国南京临时政府民政司职员。由于贾士毅在财政金融方面颇有研究，在《上海时报》上曾发表一连串的财经方面的时评、社论，经人推荐，受时任民国北京政府财政总长熊希龄的器重，被调充任财政讨论会会员（财政政策研究员）。讨论会主要任务是“以统一财权为目标，侧重整理新旧各税和刷新财务行政。”贾士毅成为24名会员之一，后实际参加的只有12人。不久调贾士毅任财政法规及预决算等重大文书的编纂，不久升任编纂主任。民国初期，国家财政、税收因袭清朝旧例，弊端百出，亟需改革。贾士毅此时已着手研究国家税、地方税法和国家地方行政费用两项法案。1913年2月，贾士毅担任财政部会计司长，首创财政预算制度，3个月内与同仁日夜奋斗，编制民国预案40余册，受到各方面的赞誉。为推进财政税制革新，贾士毅一方面搜集国家财政方面的各种资料，深入研究，同时还加强对省级财政情况的调查和研究。1913年，他与单束笙对江苏省财政情况视察后，合编了《江苏财政调查报告》（二册），呈财政部。当年8月，贾士毅又兼任库藏司长，身兼两职，事务纷繁，贾士毅驾重若轻，创立预算的法则，规定负责收、拨款的机关必须按预算分月收拨清楚，收入与支出均有定规，风纪为之一清。与此同时，贾士毅最关心国家税法、地方税法的落实情况，以及国家预决算与地方预决算合理调整等法案的执行情况，常以翔实的数据和充分的理由向总长及至政府建言，促使民国政府的财政税收制度逐步建立或完善。1914年，贾士毅因身兼两职，倍感心力交瘁，深恐百密一疏而出现差误，提出调任较轻松的职务，遂调财政部任参事之职，但很快又兼赋税司长职务。北洋政府时期，军阀跋扈，党派纷争，政府走马灯似地更迭，财政部的官员换了一批又一批，但贾士毅以杰出的才干、勤勉的工作、丰富的经验、清廉的操守与刚正不阿的独立人格，为历任财政总长所倚重，并在当时中国财政经济的舞台上扮演着重要角色，灵活地周旋于政府部门、商业银行和大学等多个领域。他作为资深的官员和学者，被派往来于政府与各省之间，协调解决突出的财政、税务、金融等矛盾与问题。

贾士毅在北洋政府财政部任职至1920年，当年9月调任镇江江海关的监督兼交涉员。1921年又作为专门委员会委员出席了华盛顿会议。此次会议由当时美国总统出面邀请，名义是讨论限制军备和协商远东问题，目标是要建立以美国为主导的西太平洋各国势力均衡的新局面。贾士毅在中国代表团担任财政方面的谈判工作，他拟定了“关税自主，外侨纳税平等和庚子赔款退还”三案，但会上讨论的只有关税一案，挽回一些中国财政在国际上失去的权益。民国期间，中国的关税从来没有自主过。但上自政府的外交和财政官员，下至社会先进知识分子，对世界各国的关税制度或一知半解，或茫然不知。上世纪20年代初，贾士毅以国定税制委员会委员的身份积极撰文，在报刊杂志上发表文章，认为“关税即国权”，关税制定“应该是国家的特权”。他首先认为中国近代“商战不克，虽其致病之源本非一端，而关税制度之不良，实为众病之源”。他认为，关税不良应从“本”和“标”两个方面去治理。他的“治本之策”是“要求畴措所缔结不平等之商约，悉行废止，而谋全部关税之革新”，“照东西关税通例议定全部新章。兼用国家关税及协定关税两种，而协定关税并采互惠主义，蕲达保商惠民之旨”。而“治标之策”，则分为两种情况。对于中国有约的国家继续按约订税，对无约国则自行订税。在他看来，“治本之策”是“修正关税之准绳”，“取鉴乎保护关税之通例，以冀政策之贯彻”，而“治标之策”只是“整理关税之初步”，“援行于历来各项之成案，以求贸易之便利”。贾士毅系统地提出关税改革方略，切盼着关税自主能够早点实现。1926年，贾士毅任上海银行公会书记长，同时兼任中央大学和中央政治学校经济系教授。

（三）

自1912年至1920，贾士毅在北洋政府财政部供职8年多，深刻洞悉旧财政制度中的各种弊病。他从日本留学归国即在报纸上发表财政方面专论，并到大学去讲课。在财政部任职之后，仍到大学兼课，意在培养中国财政金融方面的人才。贾士毅平时十分注重收集整理财政方面的资料，曾系统收集、研究晚清王朝到民国初期的各种财政方面的史料。早在民国初年，他认为“为配合社会各方面的需要”，必须“专就中国今昔的财政，用新思想和新体例来贯通它，品评得失编成有系统的著作”。这是一件十分浩繁的工程。贾士毅把在各高校讲授的《民国财政史》的讲稿作为蓝本，日夜积聚充实，并对史料的来龙去脉，事实演变的经过，逐项加以比照、考证，并作分类编纂。1916年编就。全书分为《总论》、《岁入》、《岁出》、《会计》、《公债》、《泉币》六编，采取“制度为经”，“因素为纬”的方法。对资料取舍采取“略于往昔，详于近今”，三易其稿，终于付印，洋洋巨著，1800多页。清代进士，曾任刑部主事、总理各国事务衙门大臣，后主持商务印书馆的张元济看到手稿后，大为佩服。此书由梁任公（启超）作序，《序》中称：“往余曾以国民宜求财政常识，著论以告当世，良欲使上自执政，下逮氓庶，莫不深谙财政纲要，以为整顿财务计划之信券。今得贾君是篇读之，所谓人人应备之财政常识，一开卷而尽罗于目，岂仅国政稳受其益，仰社会贯利赖焉。”《民国财政史》一出版，在当时的财政经融界引起轰动，各大学都以此书作课本或参考书，财政金融界也纷纷购书阅读。出版不久，书即告馨，1928年重印。后来日本同文社译成日文版，在日本广为流传，欧美图书馆也收藏这本书。由于1928年的重印本未能包括后来的财政变化，贾士毅决心对此书加以补充续写。至到1934年，商务印书馆陆续出齐《民国财政史》（共7册）3100页，内容更加丰富，堪称民国以来财政金融方面的一部巨著。贾士毅是在繁忙的工作中编此巨著，其付出的努力是常人难以想象的。

北洋政府时期，国家关税制度因袭清王朝中期后的旧制，许多丧权辱国的不平等条约继续在实施，侵害了中国主权，严重影响国家财政税收。贾士毅早就留心这一积弊，并留心搜集相关资料，建议当局调整关税政策，虽有局部改正，绝大部分因列强压制，时机不成熟及国内军阀混战，政局不稳定而无暇顾及等多种原因，当时中国的关税始终不能自主。1921年贾士毅作为政府代表，参加华盛顿会议，专门就“关税自主”一案提出与会国讨论，亦只是获得逐步利益。1924年，“关税自主”成为朝野热议的“国权问题”，贾士毅大量发表文章，介绍中国关税的历史和现状，关税自主的措施和方略，与此同时，着手编订《关税与国权》一书，全书30余万字。前半部分主要写“丧失关税主权的沿革”，分六个时期来记；后半部分写“收回关税主权的方略”，分五个章节来写。1924年11月9日，政府召开关税特别会议，贾士毅草拟了关税自主大纲，列举中国蒙受种种不平等条约压迫，根据国际通行的惯例提出修正的要求和办法。与会各国代表不得不承认“大纲”中主张的“正当性”，但此“正当性”的大纲当时并没实施。直至民国十九年（1930），才算基本“自主”，这是后话。“大纲”的主要材料出自《关税与国权》，1927年，由商务印书馆印刷出版。这本书成为后来关税谈判中最重要的参考书，在民国时期财政税务界引起轰动与热评。此书出版后，贾士毅继续搜集积累资料，后又出版《关税与国权补遗》。鉴于当时军阀借了大量的外债，强行发行了大量公债，使中国的国家财政乱象叠出。1926年，他又编纂出版《国债与金融》等专著，对当时中国的财政、税收、外债与关税等问题作了系统全面的记述。

（四）

1927年，以蒋介石为首的国民政府定都南京，贾士毅被邀担任财政部赋税司长兼盐务处长。因为贾士毅在财政、赋税等各方面都有丰富的经验，受命制定各项规章制度，创订了一整套财政法规。1928年又兼任交通银行监察、麦粉特税局局长等职。当时中央和地方财力都十分紧张，而许多省分解决财政困难的办法就是不断向老百姓征收赋税，或开征新的税种，或提前收取赋税，赋税乱象一片，百姓苦不堪言。贾士毅听到江苏省赋很重，杂税众多，于是马上研订限止办法，得财政部及政府审批后通令各省加以限止。1932年，南京政府令派贾士毅主持部务。此年，“一二八”松沪抗战爆发，时局不宁，金融停滞，民国政府及各省财政都面临很大困难。贾士毅虽极尽办法，终难以改变这种状况。由于身兼两职，又要主持部务，贾士毅终于病倒，他坚辞常务次长一职。这年七月，贾士毅开始担任立法委员，在财政委员会工作。

1927年至1932年间，贾士毅参与完成了民国财政史上的两件大事，即“关税自主”和“裁撤厘金”的工作。清王朝中后期至民国中期，中国逐渐沦为半殖民地半封建的国家，帝国主义列强控制了中国的关税，对中国进行经济掠夺。民国时期，朝野有识之士曾多次呼吁要求实行关税自主，但终因国家积弱，列强反对而未果。1927年，南京国民政府首先采取主动的关税自主方针，设立关税委员会，贾士毅兼任赋税司长，对关税业务轻车熟路，负责制定了一系列关税自主的条例，并与众多国家交涉谈判，一直延至1930年，最后与日本谈判成功，签订了协议，中国关税自主才算完成。

在与各国谈判中国关税自主的条约时，各列强要求国民政府“裁撤厘金”作为先决条件。何为“厘金”，实际上就是苛捐杂税。贾士毅说：“厘金制度创办于前清咸丰三年，那时候有个雷以诚在扬州治军，因金陵失陷（为太平军攻陷，作者注），军饷断了来源，便在扬州的仙女庙镇创办厘捐，说是抽厘助饷，本来是权宜之计。后来，各省仿效，到了同治、光绪年间，厘金几乎遍及全国。还有比这种厘金更加变本加厉的各项杂税和杂捐，直接压榨人民，间接祸害国家，还要给外国人讥笑。”贾士毅致力于关税自主和厘金裁撤，从筹划到实施，前后经过5年，最后各省市在1931年元旦一律裁撤了厘金。实际上各省的苛捐杂税仍多如牛毛，人民的生活水平根本不可能得到提高。

贾士毅的税收思想非常系统，对南京国民政府的税收政策制订影响很大，他主张裁撤厘金，改征特种消费税，裁厘加税的目的，他认为基于国家财政与国民经济兼顾。他说：“今欲革新税制，当从国家财政、国民经济两方面着眼，兼筹并顾，斯符裕课恤商之本旨矣”。他先从性质上将厘金与特种消费税进行区别：“前者凡百货皆课税，限制货物之流通，后者仅就特种之货物课税，收税手续较为简捷；前者课税之货物多，而收入反少，后者课税之货物虽少，而收入反增。此判若泾渭者也。吾国今日为排除障碍、发展商业者计，为廓清弊窦、维持人民道德计，为平均担负、调剂贫富阶级计，为适应潮流、准备关税自主计，统应将留难需索、营私舞弊、向为中外商民所诟病之厘金及类似厘金之税捐，毅然决然立时裁撤”。对于裁厘后的抵补办法，他主张开征特种消费税：“为抵补厘金计，为刷新税法计，宜将条约上所规定之产、销、厂三税各目一律取消，而另行订定特种消费税办法。凡课货物不必拘货物产销之地点，亦不必限于货物制造之场所，惟以货物性质是否合于消费税条件为断。其标准可定为三项：（一）奢侈品，如烟酒、化妆品之类是；（二） 半奢侈品，如糖、绸、锡箔之类是；（三）消费最广之必需品，如盐、煤油、木材之类是。以上三端，税品不必多而手续宜简，课税不必重而范围宜广。三项之中，尤以第三种必需品一项，动与平民生计有关，税目务求减少，税率务求轻微，以符维护民生之意”。对于进口货物，他主张“应仿照列邦通例，于进口税外，遇有本国课税担同之物品，仍课以消费税。在外商，税则仍得其平；在吾国，商情亦免有轩轾。且于国产货物尤借此保障，以资维护，不致有喧宾夺主之虑”。对于出口土货，他认为“吾国既未能即时废止出口税则，为产业及财政上着想，此项货物在内地似不宜一律征收消费税，亟应分别轻重酌予减免，以期与保护政策相符”。

贾士毅主张开征所得税和遗产税，因其符合平均、普遍原则，“取于贫者多，而取于富者反寡，是为违反均平之原则。对于特定之物而课税，或对于特定之人而课税，未能使一般民众各尽纳税之义务，是为违反普遍之原则。必如何而能均平、普遍，则所得税、遗产税而已”。对于所得税，他认为可以便民：“税源纯取诸资本阶级及享有收益之利者，调节贫富，酌剂盈虚，可由此将纷扰之复税制改为一之单税制，且他税征于事前，而所得税则于事后征收，便民者一。他税不问货物畅销与否，获利与否，概须纳税，而所得税必候获有盈余，方按率征收，便民二者。富商大贾资本充裕，收入丰亨，则税率递增，细民设肆贸利，其资本不及二万元者，虽获利，亦不课税，便民三者”。从制度上来说，“所得税制类采累进税率，其主旨在重富者之义务而轻贫民之负担。欧美日本均认为优良税法，我国自宜切实施行”，“所得税取诸财产、营业与夫劳力之所得，依所得金额之高下，量各个人纳税力之强弱，在若干所得税以为征税之起点，所得愈多，税率亦愈高，又必剔除其必需之消费，就纯收入之数而课征之，安有痛苦之可言？”对于所得税推行的步骤，他主张“此次筹议举办，事属倡始，一切应从较小范围内入手，而税率不可太重，候有成效，再次第推广。且首先应向生利者方面征收，如公司、商号等类。其次再推及于官吏与个人，始觉允当而易行。在举办之前，并应先将办理所得税一切步骤明白规定。然后在各征收所得税机关始觉有所依据，而在纳税者方面亦有所遵循”。对于遗产税，他也看作势在必行，“至遗产之传袭，原本于宗法社会，传者既一系相承，袭者更不劳而获。财于子孙，子孙未必能守，饱食暖衣，逸居无教，有损于国，无益于家。于此而征收遗产税，视所遗产额之多寡，并受遗产者之远近亲疏而定其税率，亦孰得而议其苛”。遗产税的税率也和所得税一样，“依累进法征收，确有调和社会经济之可能性。故东西列强早公认为世界最良好之税，以其均平而不偏，普遍而不隘。我国果仿而行之，适合先总理节制资本之精义，微特裨益财政已也。”

1932年8 月，蒋介石在武汉延请各方面专家，研究国是，以推行新政。贾士毅被邀在汉口作《地方财政》、《改善银行政策》和《统一币制实施方案》等专题演讲。贾士毅受到蒋介石接见，蒋介石向贾士毅询问了中央和地方财政的基本状况和革新方略，贾士毅从容作答，蒋介石慰勉有加。蒋介石又委派他先后调查湖北、河南、安徽、江苏、浙江5省作财政情况。贾至是年底才完成这一艰巨的任务，并分别写出被调查各省的财政状况及针对各省不同情况提出的不同革新办法，深得蒋介石及南京政府大员们的赞评。由于他掌握的资料最多，又充分了解当时中央和地方的财政情况，在1934年国民政府第二次全国财政会议上，议定了包括五项内容的《划分省县收支原则》。1935年，当时的立法院又通过和公布了《财政收支系统》法，确定了财政收支系统为中央、省（市）和县（市）三级，县市财政由此成为独立收支系统。之后，民国财政制度因国内形势的变化而不断调整，至1942年，国民政府在第三次全国财政工作会议上，将全国财政划分为国家财政与县级财政两大系统，省级财政并入了国家财政，三级分税制变成了两级分税制。直至1946年，国民政府再次恢复了三级分税制。

自1932年起，贾士毅先后担任湖北省政府委员兼财政厅长，江苏省政府委员兼财政厅长，江苏农民银行董事长、总经理等职。抗日战争期间，他努力筹措经费，支持抗日战争。抗日战争胜利后，贾士毅担任鄂、湘、赣财政金融特派员，主持接收三省日伪财务金融机构和财产等工作。接收工作持续一年多结束，之后东行上海，1947年回到阔别多年的故乡。此后，贾士毅担任一些虚职。1949年去台湾，主要从事财政金融的研究工作。1965年，因突发脑溢血，病逝于台湾。

贾士毅供职于民国财政税务领域，以清廉操守、务实的作风，深入的研究和丰富的工作经验而扬名于民国财政界。他对民国时期的财政金融体系的改革、理论体系作出了重大贡献，他的许多重要观点，诸如“关税即国权”、“函养税源，扶助民族之工商业”、“国家与地方分税之法”等，至今仍未过时。他的许多重要著作，如《民国财政史》、《国债与金融》、《关税与国权》等，仍为国内及国外一些国家的财经类大学的教财或重要参考书籍。贾士毅还是一位平和、厚道的官员，对家乡十分关心，小至乡里修桥铺路，寒门学子求学、求职，只要有求于他，他总是乐于帮助；大至创办宜兴学校、医院，修复家乡文物古迹等，总是慷慨解囊。贾士毅离开人世已35周年了，后人只能从他留下的书籍及档案中了解他。笔者近年参与《宜兴市志》的编纂工作，翻阅档案，了解些陈年旧事，出于对先贤的敬仰，特撰此文。