优化房地产征税环节的探讨——从沪渝房产税改革看我国房地产税收体系的完善

■邱改红 戴红霞

优化房地产征税环节的探讨
——从沪渝房产税改革看我国房地产税收体系的完善

■邱改红 戴红霞

一、房地产税改革的研究综述

房地产税是政府干预房地产经济活动、调控房地产市场发展的重要政策工具，在引导房地产资源合理配置、土地资源有效利用以及社会财富公平分配等方面具有独特的功能(李炜炜，2006)。

目前，我国针对土地、房产征收的房地产税达12种之多，房产税收入占我国税收的比例约为1%，占地方财政收入的6%左右，现在的房产税主要征收对象是经营性房产，大量的居民住宅不征税(李铭，2011；杨秋林，2011；王玉华，2012；安体富，2012)。虽然税种多而全，涵盖了房地产开发、保有和交易三个环节，但房地产税制结构不尽合理，房地产投资和销售环节的税收负担较重，而房地产保有环节的税收负担较轻(张天犁，2000；陈文梅，2001；王明坤，2003；贾康，2012)。政府应该主要是管规划、管规则、管收税，收税不仅是交易环节收税，而且应该在保有环节征税（贾康，2012）。为完善我国地方税体系，政府应借鉴国际先进经验，简化现行房地产税制，按开发、保有、交易三个环节进行设计。

近年来，我国房地产业发展很快，已经构成较为成熟、丰富的税源基础，积极推进房地产税改革和调整已具备了现实条件 （张天犁，2011）。2011年 1月 28日，上海、重庆分别开展房产税试点改革。从沪渝出台的房产税改革内容看，都是在房地产保有环节上入手，如上海房产税征收的对象为家庭第二套及以上住房，而重庆针对的是个人新购的高档住房。但从其对征收对象、税基、税率、税收减免和收入使用等方面规定来看，虽然对调节收入分配、引导合理住房消费、促进住房资源有效利用方面有促进作用，但其作为政策工具调控市场的目的更加明显，在税收的公平性、充分性、效率和可操作性等方面还有很多改进空间（刘洪玉，2011）。

对于沪渝房产税试点目的，尹伯成（2012）认为，出台房产税的主要目的并非调控房价，它仅是诸多调控手段之一。作为一种财产税，它的长远目标是调节财富分配，增加地方直接税源，逐步减少地方政府对新增土地收益的过度依赖。贾康（2012）表示，房产税改革一是有利于增加直接税，填补财产税收领域空白，是中国税制合理化的必要环节。二是房产税改革有利于地方税收体系建设，解决地方稳定财政收入来源。三是抑制房价，确保房地产业健康发展。四是优化收入分配结构，抑制两极分化。刘佐（2011）认为，对个人住房征收房产税，一是有利于合理调节收入分配，促进社会公平；二是有利于引导居民合理住房消费，促进节约、集约用地。

对于房产税试点的效果，顾云昌（2012）认为，应该以“上海模式”为主导，对“增量”征税，而不是家家户户都要缴纳房产税，“相比较而言，‘重庆模式’工作量太大，连小别墅都要征税，增加人们的负担，‘上海模式’执行难度就小一些。”杨孟著（2012）建议，应进一步优化房产税制结构，整合现有房产开发与销售环节的税费，做到整体上有增有减，避免重复计征和增加税负。房产税款应“专款专用”，努力发挥房产税在促进公平效率、缩小贫富差距中的作用。让纳税人真实感受到纳税所带来的好处，即房产税必须为纳税人提供相关的公共服务。易宪容（2012）认为，就上海和重庆房地产税试点情况来看，不仅房地产税征收的税率只是象征性的（比如上海的房地产税税率为0.4%—0.6%，重庆为0.5%—1.2%），而且房地产税率既没有差别性也没有减免。由于房地产税率过低及征收范围过小，所收到的税收总额十分有限，导致房地产税的征收对住房价格影响十分有限，更谈不上对遏制高房价发挥作用。

二、当前我国税收调控房地产征收环节的现状

我国的房地产业目前直接以房地产为征税对象的税种分别是房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税。间接以房地产为征税对象的税种分别是：营业税、城市维护建设税、教育费附加、印花税、企业所得税和个人所得税。从征税现状上可以看出，我国目前的房地产税在征税环节上存在交易环节征税过多而保有环节征税过少的问题。而国际上通行的做法是对保有环节征税要多于交易环节征税。

（一）开发环节的税收征收现状

房地产开发环节的税种包括耕地占用税、城镇土地使用税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、印花税。其中，耕地占用税是对占用耕地建房或用于其他非农业生产建设的单位和个人征收，在占用耕地时按面积计算，一次性征收；城镇土地使用税对在城市、县城、建制镇和工矿区内使用国有和集体所有土地的单位和个人按使用面积征收；营业税是对转让土地使用权单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税；城市维护建设税和教育费附加以纳税人实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额为计税依据，按一定比例计征；印花税是对转让土地使用权、销售不动产时签订的合同征收的税。

另外，房地产开发环节还存在大量的费用支出，包括拍卖佣金、招投标费、规划技术咨询费、城市建设配套费、建筑工程许可费以及施工许可报建费等等，过多的收费，不仅导致了房地产的高成本和高价格，直接加重了消费者的负担，而且费税繁杂现象导致国家税收政策难以发挥其作为经济杠杆的调节作用。

（二）保有环节的税收征收现状

我国房地产保有环节的税种主要是房产税。房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税，税率为从价计征1.2%和从租计征12%。房产税是房地产税收体系中唯一在房屋保有环节征收的一种税。目前，我国房产税的征税范围是城市、县城、建制镇和工矿区内经营用的房产，各地对居住用房均采取免税政策。

我国保有环节的税负较轻，免税范围较大，只对经营性房产征税，这不仅使我国房地产市场的投资性需求增加，推动房价的非理性上涨，而且阻碍了土地有偿使用市场的建立和发展，大多数房地产使用者保有房地产的成本过低，抑制了土地的正常交易，从而造成房价过高和严重的土地闲置及浪费现象。

（三）交易环节的税收征收现状

房地产交易环节的税种主要有营业税、城市维护建设税、印花税、土地增值税、契税、企业所得税和个人所得税。在房地产交易环节，房地产转让方要按照转让土地使用权和房地产的营业额的5%征收营业税，并按实缴的营业税税额缴纳城市维护建设税和教育费附加，同时按产权转移书据所载金额的0.05%征收印花税。土地增值税是对转让国有土地使用权及地上建筑物并取得收入的单位和个人，按其增值额和四级超率累进税率计征；契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人按照土地、房屋购置价格的一定比例进行征收的一种税。企业所得税主要是对房地产开发企业的应纳税所得额计征，按照25%的税率计算征收。个人所得税主要是对个人转让土地使用权和不动产取得的收益征税，即按照取得的转让收入减除房屋原值、转让过程中缴纳的税金及有关合理费用后所得的20%比例税率计算征收。

这些本来应由卖方征收的税收，却在交易过程中转嫁给购买方，推高了房价，从而使国家的调控政策发生偏离，最终无法发挥作用。另外，房地产交易环节过高的税负，抑制了土地的正常交易，加剧了土地闲置和浪费。

三、国外房地产征税环节的分析与经验借鉴

从国外房地产税制的成功经验分析来看，各国房地产税收政策都坚持“宽税基、简税制、低税率”的基本原则。由于房地产税具有税源稳定、容易征收管理等特点，因此，它是地方政府税收收入的重要来源。以美国为例，房地产税一般要占到地方财政收入的50%—80%。

在房地产税征税环节选择上，虽然各个国家税收制度不同，其征税环节的具体税种也不同，但各国普遍重视对房地产保有环节的征税，而房地产交易环节的税收则相对较少，这样的税种结构极大地鼓励了不动产的流动，刺激了土地的经济供给。高额的保有房地产税率避免了业主空置或低效利用其财产，刺激了频繁的交易活动，这样既繁荣了房地产市场，又推动了房地产要素的优化配置。

以美国为例，作为西方国家中房地产税制最完善的国家，美国的房地产税，主要归于财产税类别之下，财产税立法权归州政府，税收执法权归地方政府。房地产税由地方政府征收，属于财产税的房地产税收有不动产价值税，包括住宅用土地税、经营用土地税、农用土地税、房屋税等，均为地方税。在房地产保有环节只设置财产税，避免因税种复杂而导致重复课税。而且没有专门针对房地产出租收益征收的房地产税，而是将出租房地产的收入纳入个人总收入，并征收个人所得税，实行超额累进税率，税率从15%至39.9%不等。房地产交易归在交易税项目之下，税率约为2%，房地产买卖时缴纳。继承与赠与以及所得归在遗产赠与税和所得税项目下。公司所得税实行超额累进税，税率分 15%、25%、34%、35%四档，税基为房地产公司的净利润。资本利得税，是依据房地产出售所获得的差价收入征收的。还有少数服务性收费项目，如土地产权登记费等，收费标准统一，数额很小。

英国的房地产税制较为发达和完善，其房地产税也涉及开发、保有、交易三环节，主要包括所得税、房屋税、遗产与赠与税、资本利得税等项目。同美国等大多数国家一样，房地产保有环节的税收额大于房地产权交易环节和开发环节的税收额。而且英国政府在房地产开发阶段较少征税，因为对房地产生产过程课税，将抑制该商品的供给，抬高房市价格，影响房地产市场的正常发展。保有环节主要有住房财产税，是依据居民住宅的资本价值而征收的地方税种，其纳税人为年满18岁的住房所有者或承租者，税率分为8级。如果一处房屋由多人所有或居住，则视其为共同纳税人。住房财产税税率由各地议会根据地方政府开支情况以及从其他渠道可获得收入的差额确定。在交易环节需缴纳的税收主要有所得税、营业房屋税、印花税及遗产与赠与税等。英国的税收征管朝着计算机化方向发展，详细记录并明确纳税人的信息及纳税能力、纳税地点的选择、居住房产实际状况及适用的减免条款，从而更好地开展征管工作，避免税收流失。

与前两个欧美国家相比，韩国房地产税制体系比较复杂，包含11个税种。开发环节的税种包括取得税、注册税、印花税、地方教育税、农渔村特别税5种。保有环节的税种包括财产税、城市计划税、共同设施税和综合房地产税4种，存在对同一课税对象进行重复课税的现象。韩国提高了房地产交易环节的税负，为打击投机行为，更注重对高房价、多宅征税。与我国在交易环节只有房产税一种税收不同，韩国在房地产交易环节的税种有转让所得税和居民税。韩国高额不动产保有环节税收与高房价并存的状况说明，土地作为韩国极为稀缺的资源，政府通过不动产保有环节的高额税收让公众趋向于合理消费房地产，避免闲置浪费。

四、房地产征税环节的优化选择

结合我国基本国情及国家的宏观经济目标，并借鉴国外的经验与教训，为完善我国的房地产税制建设，在房地产税收的征收环节方面，应做到以下几点：

（一）规范开发环节税收收入

1、规范房地产行业收费，逐步变费为税。清理房地产行业收费，应该科学界定税、费的内涵，清理各种不合法、不合理的收费项目，以减轻纳税人的税外收费负担；将部分应纳入税收范围的收费项目逐步规范到税收项目中来，如土地管理费、房产管理费等一次性缴纳的收费应转换为税收，杜绝乱收费现象。

2、健全财产登记制度，避免税收流失。房产税的有效征收管理需要完善的房屋产权管理作为支撑，地方政府应制定详细的房屋产权登记信息管理制度，并对登记在案的房地产通过计算机加以存档管理，为税务机关掌握房地产税收的税源提供全面支持。不但要登记城镇地区的应税房产，而且要把农村符合应税条件的房产逐步纳入到应税范围中。

3、调整税率，下放税权。中央政府应逐步下放税收立法权，将房地产税的立法权逐步下放到各级地方政府，由地方政府根据各地实际情况，制定税收的征收范围。地方政府在取得税收立法权后，应制定相应合理的税率，对于不同地段的房产，应实行差别化的税收征收政策和优惠政策，从而缩小贫富差距，达到税收横向公平和纵向公平的目的。

（二）增加保有环节税收征收范围

在保有环节，对于征收范围应逐步加大，上海、重庆房产税改革试点树立了很好的榜样，这种征税方式应逐步实施并增加范围。在此，建议以上海模式为主推广试点范围。

1、上海对部分个人住房征收房产税。征收范围包括上海市居民家庭在上海市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非上海市居民家庭在当地新购的住房；上海市居民家庭人均不超过60平方米的，其新购的住房暂免征收房产税；税基暂按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳，适用税率暂定为0.6%；对住房每平方米市场交易价格低于当地上年度新建商品住房平均销售价格2倍（含2倍）的，税率暂减为0.4%。上海模式的执行难度较小，而且征税范围广，税率适中，容易被接受和推广。

2、房产税的征收范围应逐步扩大到所有由国家和集体控制的房地产。目前我国房产税和城镇土地使用税的征税区域仅限于城镇，不包括农村。我国农村目前存在大量的非生产用住房，不利于国家农业的发展和税收制度的完善，所以征税范围应进一步扩大至农村，实现城乡税制一体化，消除房地产二元税制。从而防止耕地更大的流失，保证国家的农业生产和国家税收制度的公平合理。同时，制定合理的优惠政策，保证税负的横向和纵向公平。

3、城镇的征税范围应由原来的只对经营用房地产征税扩大至对自有居住用的房地产也要征税。特别是对于高档乃至豪华的房地产也应该增加必要的税收调节措施，从而进一步缩小贫富差距。总之，应借鉴国外先进的经验，增加保有环节的税收征收，从而减少房地产的闲置和浪费。

（三）简化交易环节税制

1、简化税制，避免重复征税现象。

房地产交易环节的税种有营业税、土地增值税、契税、企业所得税和个人所得税五种，重复征税现象严重，应简化交易环节税制，本着“简税制、宽税基、低税率”的原则，将交易环节种类繁多的税种统一纳入到房产税中，减轻纳税人的税收负担，并降低征税成本。同时，将种类繁多的费用规范化，逐步纳入到房地产税体系中，减轻纳税人的负担。

2、降低从租计征税率。我国目前从租计征房产税税率为12%，税负偏重，不利于促进房地产交易的扩大。例如：企业出租房产的租金收入除了要负担12%的房产税以外，还要负担5%的营业税，以及随营业税征收附加的城市维护建设税和教育费附加等。过重的税率大大影响了居民和企业房地产的交易量，增加了居民的税收负担，并阻碍了企业特别是民营企业的发展壮大。

3、加大交易环节税收优惠政策。对于城镇和农村个人出售的居住用房，在扩大征税范围的同时，应对低收入者采取相应的低税率，例如，按房产原值计算的余值为计税依据，税率应低于1%。在增加财政收入的同时，保证居者有其屋。

（四）完善征税环节的相关配套措施

1、赋予地方相应的立法和管理权限。加快完善房地产税体系，打造地方性主体税种，并且适当提高地方税政管理权限，使房地产税逐步成为地方重要的财政收入。由于各个地方发展程度、房地产实际情况不同，应由地方政府根据本地实际情况，制定相应的房地产税制，更好地反映房地产的区域性，增强税法的执法效果。

2、深化省以下分税制改革。根据一级事权、一级财权、一级税权的原则，深化省以下财政分税制改革，积极推进省直管县、乡财县管等改革措施，在财政层级结构扁平化的过程中进一步理顺政府间的财政分配关系，努力构建财权和事权形成相对应的制度安排。同时要强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付制度，需要扩大一般性转移支付的比重并适当地整合和优化专项转移支付。

3、完善房地产评估体系。建立健全公平、公正、公开的房地产估价制度，建立有效的评估争议解决机制，评估过程中应该公开透明，接受群众监督，体现横向公平，维护纳税人权益，促进税务机关估价结果的合理性和真实性。

4、规范房地产税收入的去向。房产税的收入应用于公共品的提供，比如用于保障性住房建设等。为调节收入分配和缩小贫富差距，要建立完善的监管体系，使房地产税收入真正做到“取之于民，用之于民”。由沪渝房产税试点效果可知，目前的房产税征税范围仍然较窄，导致税收收入有限，对地方财政的作用较小。因此，应进一步扩大房产税的试点范围，使房产税能真正地有利于合理调节收入分配，促进社会公平。

江苏泰州市高港区财政局）

（本栏目责任编辑：尹情）