地方政府与近代湖南农业转型——以1926～1937 年湖南农业政策为研究中心

姚顺东

（湖南文理学院 经济与管理学院，湖南 常德 415000）

近年来，学界对近代湖南经济现代化研究取得了不少成果①，但仍存在一些不足：从研究时段上说，对抗战前1926～1937 年国民政府治理湖南的研究较为薄弱；从研究内容上说，对本时段的农业研究更为薄弱。那么在本时段内，湖南农业发展中出现了哪些新的元素？湖南地方政府在近代农业转型中担任了什么角色，起到了什么作用呢？本文拟对上述问题展开回答，以求教于大家。

1926～1937 年，近代中国进入了国民政府统治的较为稳定时期。湖南自1926 年6 月结束了军阀混战，开始纳入国民政府统治，至抗日战争爆发前，湖南也处于一个相对稳定的发展时期[1]151-184。在本时段内，湖南地方政府陆续颁布和实施了一系列农业政策，这些政策的实施，推动了近代湖南的农业转型。

一 建立和健全农业机构

行政机构是政策执行的载体，是推进农业转型的重要角色，农业转型需要其提供组织保障。民国以后，湖南的农业行政机构的演变如下：1911 年，在民政司内增设实业科，由实业科下的农课负责农林蚕茶的改良、虫害预防、水利兴建等农林事务；1914年，又将原来的农课和工课合并成为农工科，由其管理全省农林事务[2]988-989；1926 年春，实业司改为建设厅，由建设厅的第二科专门负责农林事务[3]72。从此，建设厅成为主管农业的行政机关。

为加强对农业的改进，湖南省政府利用和改造了原有的农业科研机构。1930 年1 月，经第76 次省府委员会议决，颁布《湖南省农事试验场组织章程》，农事试验场设总务科、种艺科、园艺科、推广部、虫害系。后因经费问题缩小试验范围，简化组织机构。1932 年6 月，建设厅将“恢复农事试验场原有组织”案提交湖南省第293 次省府委员会议决通过，恢复农事试验场。农事试验场下设总务科、种艺科、园艺科、病虫害科、化验科、畜产科六科[4]668-669。1934 年7月，设立常德农事试验分场，进行稻作试验，以改进湘米品质[5]204。1936 年，为改进稻米品质和增加产量，湖南省建设厅与中央稻麦改进所合作成立湘米改进委员会；同年7 月，建设厅增设湖南农林委员会，统一管理全省农业行政事宜[2]989。

1926 年，湖南省水利行政并入建设厅第二科办理，建设厅成为水利事务的主管机关。为加强对水利事务的决策，1931 年秋，湖南省在建设厅内专门成立水利委员会，聘请土木专家和办理水利事务富有经验者为委员，下设事务、设计、测绘三股，每周开会一次讨论水利事务[4]642-643。为加强对湖区水利事务的管理，1935 年，湖南省政府规定各垸设置堤务局，由主任、副主任各一人总理全垸一切事宜，下设会计1人专司收支掌管银钱事项[6]。1935 年，为加强山丘地区的抗旱能力，湖南省政府颁布《湖南省修建塘坝暂行规程》，各县成立修筑塘坝委员会，由县长担任委员长；各自治区则成立修筑塘坝分会，由区长兼分会会长[7]15。

不仅水利事务有了专门的行政机构，本期的湖南农业金融也建立了相应的行政体系。由于本期的农业贷款主要由金融机构贷给合作社，然后再由合作社转贷给农民，因此当时政府十分重视合作事业的创办。1932 年3 月，湖南省建设厅成立合作事业设计委员会，专门负责合作设计事业。1933 年2 月，建设厅第二科改组为合作课，主管合作行政，训练合作人员，筹集合作资金。1935 年，随着合作事业的发展，湖南省成立合作事业委员会，聘请金融机关及有关团体负责人与专家为委员，负责全省合作事业推进、调整及建议事务，行政指导仍由建设厅主管。建设厅及合作事业委员会根据各县合作事业发展情形，在县政府设立办事处，委派数名指导员驻扎各县指导合作事务[3]75-76，从而建立了全省农业金融的行政指导体系。

二 促进农产品改良和农业技术推广

农业转型，同样需要政府提供技术支持。1933年，湖南农事试验场的谢国藩应用欧美的纯系育种技术，进行水稻新品种选育研究，育成546 号水稻[8]。1935 年，湖南农事试验场征集本省水稻品种198种、外省品种82 种、国外品种17 种，共计297 个品种进行播种、中耕、收获等各项试验，以比较各品种的优劣，从中选择适合湖南地区耕种的优良品种。棉业试验场除长沙总场外，还在常德、澧县、华容、衡阳设立分场。棉业试验场推进棉花育种工作[5]495。棉花育种工作，一是改良中棉，一是驯化美棉。经多年的实验和研究发现，在品质、产量、抵抗病虫害及适合本省气候与土壤栽培等各方面，美棉中的脱字棉，中棉的常德铁籽棉为最优。与中棉比较，美棉的产量一般要高于中棉[9]403-405。农事试验场还进行病虫害的研究、防治及防治技术推广工作。1935 年农事试验场虫害系进行了蝗虫、松毛虫、蛾子、螟虫等的研究、防治及防治技术推广工作。1935 年农事试验场派专业技术人员分赴常德、益阳、安化、汉寿等县指导治蝗工作，据统计当年各县捕获的蝗虫达10 余万斤；编印春季治螟法、拔稻除变色叶鞘茎和枯心苗等各种资料，分发各县指导农民进行病虫害防治[9]504。

为加强优良品种的推广，棉业试验场设推广股，专门负责良种推广工作。推广股设主任1 人，指导员20 人，指导助理员10 人，分指导、宣传、调查、编辑四组。指导组负责栽培、选种、病虫害防治、轧花、打包、运销、合作组织等工作；宣传组负责展览会、实习会、演讲会、休乐会等工作；调查组负责棉区的棉产、夏作、冬作、棉区经济的调查工作；编辑组负责各项报告、浅说、图书等编辑工作。1932 年在澧县、安乡、南县、华容、岳阳、汉寿、沅江等7 县推广脱字棉6 670 余石，总面积达94 000 余亩，合作农户13 000余户，划分为20 个合作场，每一个合作场由棉业试验场委派1 名指导员常驻指导。除个别指导外，指导员还召集合作棉户开会实地讲演：如播种演讲会、间苗实演会、除金钢钻虫和卷叶虫演讲会等[4]681-682。后来，因为各县农户纷纷呈请加入合作农场，导致推广区域面积过广而没法进行实地指导，湖南省政府对沅江、岳阳、澧县、安乡、南县、华容、汉寿各县进行重新登记。据统计1933 年底参与合作农户达19 817户，棉田达123 071.8 亩；1934 年因将易遭水灾的棉田及棉农排除，所以参与合作农户13 217 户，棉田82 660.9 亩[5]510。1936 年推广的棉种，除将总分各场所产纯种和合作场选用的良种外，湖南省政府还从山东田镇及湖北老河口采购良种1 700 余担，调换新加入的合作场农户的品质过劣的中棉和退化的洋棉[9]408。

1936 年，湘米改进会将新改进的崇德广籼、改良曲玉及红色谷等品种在衡阳推广，推广面积达4 588 亩，第二年又扩充推广29 803 亩[10]。湖南茶事试验场育成茶苗80 万株，除供总分场补植外，无代价地分送附近茶农以谋推广[5]514。

除了品种改良和技术推广外，湖南省政府还注重各种专业人才的培养和培训工作。湖南农业教育机构是成立于光绪三十年的湖南农业中学堂，光绪三十四年改为湖南公立第一甲种农业学校，民国后改为湖南省高级农科职业学校。农科职业学校承担了培养农业专门人才的任务。不仅如此，各农业科研和试验机构也承担了培训农业专门人才的部分功能。为训练制茶人才，1934 年春季，湖南茶事试验场从浙江聘请技师，训练该场员工，并招收练习生6人，学习扁茶和珠茶制造技术。还将编印的《茶树栽培法》和《茶叶制造法》，分发茶农茶商，以资促进茶业生产[5]205。湖南农事试验场设立农民子弟学校，招收附近8～14 岁的儿童入学，由场内各职员担任教师，为儿童提供书籍和学习用品。学校授课除授以民众学校的课程外，还专门增加农业常识的教学，以培养农业专门人才[5]494。1936 年，为培养茶业技术下级干部人才，茶事试验场招收青年子弟15 人，授以各种茶业知识及各种茶叶制造方法[9]411。

三 建立和健全农业金融体系

农业转型，也需要有资金支持。本期的湖南出现了农业专业银行。1932 年7 月湘西农村银行在凤凰县成立。该行在湘西十个县设有代办处。1935年，醴陵农民银行、澧县农民银行先后成立，从事农贷工作[11]。不仅地方的专业银行从事农业金融事务，全国性的中央专业银行——中国农民银行也在本期进入湖南从事农业金融事务。1935 年6 月，中国农民银行长沙分行成立，负责发放农业贷款。不久，中国农民银行先后在长沙、常德、衡阳设立农民质押贷款所，办理小额抵押贷款[12]157。为支持农村建设和解决自身的资金出路问题，国内各银行纷纷来湘设立分行或支行，至1934 年，共计有中国、交通、上海等9 家银行在湖南设立了分行或支行[5]795。

不仅如此，农业金融体系的一个重要媒介——合作社得到了突飞猛进的发展。1932 年湖南省只有2 个县成立了合作社，1934 年发展至24 个县，1937年则增至48 个县。合作社数目也从1932 年的8 个发展到1937 年的3 414 个[13]。

随着合作社的发展，1934 年8 月，湖南省政府在建设厅内设立合作社贷款所，拨银元2.5 万元作合作贷款基金，主要对银行等金融机构顾及不到的边远县的信用合作社发放贷款，并联系银行等金融机构向信用合作社贷款[12]305。

鉴于农业仓库“于秋收之后，可免贱价出售农产，而得资金上之润泽，当青黄不接之时，亦可得谷米之供给”从而可调剂农村金融，湖南省政府也十分重视农业仓库的建设。1934 年中国银行和上海银行同湖南省政府协商办理向农业仓库贷款事宜。湖南省政府将全省划分为津市、常德、益阳、南华、岳阳、靖港、株洲、衡阳八个区，在各区适中地点设立仓库，由特约银行在该地设立办事处，再于区中各市镇设分仓，于乡村小市镇设支仓[14]559。1934 年湖南只有2个县建立了30 所农业仓库[15]。到1936 年，湖南省在津市建成了容量约50 000 担的区仓库，在澧城、安乡、新州、新安建立了容量为20 000 担的分仓库，还有分布于各县容量为5 000 担的支仓库。此外还有由银行直接经营的仓库7 所，合作社经营的仓库40所及私人经营的仓库19 所[16]。

为进一步加强对农业金融的指导，1937 年4月，实业部农本局与湖南省建设厅订约，选定攸县、茶陵、安仁、岳阳、新化、沅陵、乾城、溆浦、东安、邵阳、临澧、泸溪、古丈等13 个县试办县合作金库，除古丈未建外，实建12 个县合作金库。县合作金库的主要任务是对辖区内的合作社发放贷款，同时也吸收存款[12]306。

据统计，至1937 年抗战爆发前，湖南省内已有17 家银行的46 个分支机构，县合作金库12 个，农村信用社3 253 个[12]150。至此，全省农业金融体系基本建立起来了。由建设厅负责农业金融的行政指导工作，各专业银行及金融机构则负责农业金融的贷放事宜，逐渐形成农业金融体系（见图1）。

图1 1937 年湖南现代农业金融体系图

截止1936 年6 月，中国农民银行长沙分行向长沙市、长沙县、湘潭、醴陵、浏阳、宁乡、湘乡、衡阳等八县市92 个合作社发放贷款43 596 元；中国银行长沙分行向长沙、衡阳、祁阳三县市172 个合作社发放贷款58 730 元；全国经济委员会合作事业委员会驻湘办事处共计向长沙、岳阳、临湘、湘阴、沅江、常德等18 个县市1 046 个合作社发放贷款474 989 元；湖南省建设厅合作社贷款所共计向长沙市、长沙县、湘潭、武冈、平江、浏阳、宁乡、衡阳、桃源、衡山、醴陵、零陵、茶陵等13 县市144 个合作社发放贷款40 048 元[9]530-531。

四 兴办农田水利

农业转型，同样也需要政府提供基础设施等公共服务。本期的湖南省地方政府，十分重视水利事业的兴办。举其要者如下。

（一）组设水道测量队

要想从根本上治理水患，必须进行科学测量。诚如时人所云，非有精密测量，无以作设计根据，而定万全之策[17]。1929 年，湖南省组设水道测量队，将本省水道划分为洞庭湖及湘资沅澧两大区域，分期测量，1935 年10 月已完成洞庭湖区域的各项测量工作。1931 年水灾后，因洞庭湖一带堤垸被大水摧毁殆尽急需修复，受国民政府救济水灾委员会委托，湖南省政府从全省遴选40 位测绘人员组成20 个小组分赴各地进行为期三个月的堤垸测量工作[3]72-73。

（二）官督民修洞庭湖滨各县堤垸

为加强对湖区水患的治理，湖南省改变了原来堤垸完全由民间治理的办法，实行官督民修。1931年，湖南省颁布《整顿堤工办法》，强调各地堤垸务须合修，堤垸要切实捶筑碾压，涵闸必须加固，沟渠必须勤加疏浚，抢险不得推诿。1932 年8 月，湖南省政府关于《湖南省保障垸堤规则》规定：堤顶超历年最高洪水位1 米，堤面宽4～8 米；堤上不得种菜植树等。1935 年，湖南省政府颁布《洞庭湖滨各县堤垸修防章程》、《各县垸堤修防处规则》、《各垸堤务局整理规则》，将滨湖11 个县划分为五个督察区，派遣修防督察员分区督办。在各县设垸堤修防处，由县长兼任处长，下设主任、工程、事务各员，督办堤垸修防事宜[5]73-74。《修防章程》明确规定：每年的10 月到第二年的2 月底为农田水利集中兴修时间。为解决经费问题，1931 年，国民政府将长沙和岳阳两关所征的堤工捐，用作农田水利专项经费，从此农田水利有了固定的经费来源[9]380。1935 年大水灾后，全省堤垸损失巨大，国民政府拨款170 余万元，以工赈的形式贷予兴修堤垸工程[9]388。

（三）修建塘坝

除了治理水患外，旱灾也同样危害农业生产，因此也须加以治理。鉴于1934 年湖南大旱，湖南省政府颁布《湖南省修建塘坝暂行规程》，要求各县分期呈报塘坝的修建成绩，作为考核县长、区长的重要依据[7]15，要求原有及兴建的塘坝的蓄水量，能够达到满足灌溉区域内90 天灌溉的标准[9]388。到1935 年底，全省成立修筑塘坝委员会的有60 个县。据当时呈报的30 个县修建的塘坝成绩，共修建311 709 个塘，45 656 座坝。详情见表1。

五 整顿仓储和开展植树造林

资料来源：湖南省政府秘书处《1936 年湖南年鉴》，洞庭印书馆，1936 年版，第388-389 页。

为防止灾荒及调剂粮食市场，本期的湖南省政府加强了对仓储的整顿，为农业转型提供了较好的发展环境。1929 年，遵照实业部颁布的《义仓管理规则》，湖南省民政厅要求各县成立义仓管理委员会，从原有积谷进行整理和调查。据统计，截止当年底，全省积谷不过56 万余石[14]461。1930 年，根据实业部颁布的《各地方仓储管理规则》，湖南省民政厅制定《各县积谷查验结报办法》，实行清查积欠、严追侵蚀、重新筹集多项措施并举，全省仓储积谷逐渐增加，已达147 万余石。1931 年，湖南省又颁布了《湖南各县仓储管理细则》，明确规定各县仓储积谷数量及筹集办法。同年制定《湖南各县县长筹办仓储考成章程》及《仓储结报查验办法》，由民政厅直接派员查验各县积谷情形。1931 年全省积谷达239 万余石，名列全国第一位[3]81-84。1933 年，参照南昌十省市政府粮食会议所定兴办仓储的原则，大力整顿仓储，主要采取了下列五项办法：上年度没有达到积谷标准者，应于本年内筹集足额；乡镇各仓应设立完备，积谷额应达到一户一石；历年被挪移侵蚀及因平粜散放之谷，应分别追缴填还；设法筹集款项建筑或修葺各级仓廒；整顿区乡镇仓储管理。本年底，全省积谷总额达251 万余石。1934 年，鉴于各地仓廒因建设经费问题以致建设乏力，内政部颁布实施《全国仓储总检查办法》，委派专人来湘检查督办仓储事项。湖南省也颁布了《建仓办法》七项：各县务必在县城建立县仓，并在全县各地选择适当地点建立分仓；为解决建仓经费，允许各县将借贷所得的利谷全数充作修建经费，如果利谷还不足充作修建经费，则由地方款项开支弥补；如果地方款项还不够的话，则由县储积款内酌借弥补。截止1935 年底，全省新建县仓302 所，区仓87 所，乡镇仓892 所，义仓210 所，全年共计新建1 491 所[3]81-84。1931～1935 年全省积谷情形见表2。

资料来源：余籍传《湖南省之经济建设》，载《实业部月刊》1937 年第2 期第81-84 页。

林业的发展关系着农业发展的生态环境。1929年，湖南省颁布了《湖南强制造林暂行规则》、《湖南省各县县长及林务专员办理林务考成规程》、《湖南省强制造林奖励暂行规程》。这些规章明确了造林的机构、责任、奖惩标准。上述规章明确规定：各县应设林务专员1 人，在县长的领导下专门负责办理林务事宜；各县应按照区域划分林区，每区设区长1人，负责办理区域内的林务事宜。各县荒山，无论公私，均须在规程颁布1 年内着手造林，并于3 年内一律完成。对于各县长及林务专员每6 个月考核一次，凡督导所辖区域内造林能达标者、创设面积在500 亩以上的模范苗圃或林场者、筹措造林经费达5 000 元以上者、所辖区域内2 年无重大森林事故保护有功者，视情形可以分别给予记功、记大功、加俸、进级的奖励；反之，督导造林、创设苗圃或林场、筹措经费和保护森林不力者视情形可分别给予记过、记大过、减俸、撤职等处罚[18]。1933 年的造林成绩主要有：植松杉林26 万余株、行道树8 555 株；1934 年人工栽植松林277 万余株、杉林11 万余株、阔叶树木1 万余株、行道树4 300 余株[5]526-527。1935年麓山第一林场种植黑松、栎树等6 300 余株，第二林场种植黑松、松柞、油茶共计148 万株[9]417。

综上所述，1926～1937 年间，湖南地方政府为振兴农业颁布了一系列政策，这些农业政策的颁布和实施推动了近代湖南的农业转型。当然我们也不能过分高估其历史作用，这只不过是为近代农业转型作了必要的准备。

注释：

①参见张朋园《湖南现代化的早期进展（1860～1916）》，岳麓书社2002 年版；宋斐夫《湖南通史》（现代卷），湖南人民出版社2008 年版；刘国武《抗战时期湖南的现代化》，甘肃人民出版社2006 年版；刘兴豪《湖南经济现代化研究》，中国戏剧出版社2008 年版；谷兴荣《湖南科学技术史》，湖南科学技术出版社2009 年版；刘淮《二十世纪初叶湖南现代化之研究》，湖南师范大学2004 年博士论文；田炯权《清末民国时期湖广（湖北湖南）地区的农业生产力及生产关系》，载《清史研究》1996 年第1 期；陈曦《80 年代以来近代湖南经济史研究综述》，载《常德师范学院学报》（社会科学版）2001 年第2 期。