城市生活垃圾分类的困境与制度创新

杨 方

（南京大学社会学院，江苏南京 210008）

城市生活垃圾分类的困境与制度创新

杨 方

（南京大学社会学院，江苏南京 210008）

推动居民生活垃圾分类是破解当前“垃圾围城”困境的重要环节。南京市在开展垃圾分类试点工作中，存在设施设备配置不合理，垃圾分类与收运、处理相脱节，工作机制不健全，缺乏持续稳定的资金来源，法规滞后、约束缺位，宣传不力，缺乏整体社会氛围等诸多问题。借鉴国外经验，做好城市垃圾分类工作，应健全组织机构与工作机制；科学制定垃圾分类办法；完善政策法规；合理运用经济杠杆，调整垃圾收费机制；奖罚并用，激励居民实施垃圾分类，并对违规行为加强监督与管理。

生活垃圾；垃圾分类；制度创新

改革开放以来，快速城市化与人们物质生活水平的提高导致“垃圾围城”成为现实的发展梦魇。以南京为例，目前全市每天产生约5000吨垃圾，生活垃圾主要运往水阁、轿子山、天井洼3个垃圾填埋场处理，而这3个填埋场只剩1－2年的容量。几年之后，垃圾运往何处？已经成为摆在眼前的严峻问题。经验表明，破解“垃圾围城”之困，首要的是从源头上实现垃圾减量化，实现垃圾资源化和无害化处理。推动生活垃圾分类是其中至为关键的基础工作。2012年5月，国务院办公厅印发“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划。规划提出，到2015年，全面推进生活垃圾分类试点，在50%的设区城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理。南京作为首批试点城市于2011年12月正式启动这项工作。受南京市城管局的委托，笔者采用实地观察与深度访谈的方法对南京市垃圾分类试点状况开展了深入调查，对当前实施垃圾分类过程中存在的问题进行了分析。

一、南京垃圾分类实施现状及存在问题

2011年底，南京市正式启动垃圾分类试点工作。首批参加试点的包括聚福园、海棠园等8个居民小区。试点阶段，对生活垃圾实施四分法，即将生活垃圾分为可回收、厨余、有害和其他垃圾等四类。环保部门组织专车每天两次定时到试点小区收运厨余垃圾，并送到轿子山填埋场进行生物堆肥实验。其他各类垃圾仍按原来的方式收运和处理。蹲点观察表明，试点以来居民分类意识有了较大的提高，垃圾分类率和分类投放率分别达到70．8%和77．5%，但也存在诸多问题与困难。

（一）设施设备配置不合理

分类垃圾桶不统一，标识不清。由于全部更换为分类垃圾桶的成本过高，非政府财力所及，目前试点小区的原有垃圾桶与新置的部分分类垃圾桶混合使用，采用在垃圾桶上贴宣传画或文字标识的方式对垃圾桶的用途进行区分。垃圾桶不统一，既影响了社区美观，同时也给居民投放垃圾增添了麻烦。特别是在夜晚等视线不佳的时候，居民丢垃圾时需要仔细辨认桶上的标识才能进行分类投放。部分居民看不清标识，就乱投乱放。

垃圾桶配置数量存在随意性，缺少配套垃圾袋带来垃圾桶清洗问题。调查发现，有些小区每个单元配一组垃圾桶，有些则整栋楼配一组垃圾桶。究竟多少住户配一组分类垃圾桶为合适，没有经过科学测算。社区工作人员反映，目前放置的垃圾桶数量超过了实际需要量，存在资源浪费的情况。与此同时，由于配备垃圾桶时没有发放配套垃圾袋，绝大多数小区在垃圾桶使用中都不套袋。由于厨余垃圾气味大，易招蚊蝇，垃圾桶需要每天清洗，但是很多社区并没有可供清洗垃圾桶的公共水龙头或地点，造成保洁员工作的不便。

缺少与垃圾分类相应的转运站。目前所分的四类垃圾中，可回收垃圾和其他垃圾仍然按照过去的办法进行收运；有害垃圾由于缺乏专门的处理技术，往往滞留于小区；而厨余垃圾由于临时资源处理中心尚未规划建设而直接运往填埋场，运输成本很高。

垃圾末端处理技术不成熟，设备设施滞后。分类垃圾的末端处理，尤其是厨余垃圾的处理是当前工作的瓶颈。南京尚未引进厨余垃圾末端处理设备，试点期间的厨余垃圾主要运往轿子山填埋场进行生物堆肥，但是该处理设备尚处于试验阶段，不能大规模投入使用。末端处理能力不足制约了垃圾分类的进一步推广。

（二）垃圾分类与收运、处理相脱节

垃圾分类的目的是通过对垃圾进行分类收运和处理实现垃圾减量化和资源化。因此，只有当分类出的垃圾可以专法处理时，分类才具有意义。现在执行的垃圾分类方法是将生活垃圾分为可回收、厨余、有害和其他垃圾等四种类型。但实际上，除了厨余垃圾实行了单独的收运措施之外，其他各类垃圾仍在沿用以前的收运办法，垃圾收运并未真正按类分流，造成垃圾分类与垃圾的收运、处理相脱节。

（三）工作机制不健全

体现在两个方面：一是机构不健全。尽管南京市政府成立了市垃圾分类工作领导小组，其工作机构为市垃圾分类办公室，各试点区也分别成立了区垃圾分类管理办公室，但是这些机构都是临时组成的。人员来自城管、环卫等多个部门，都不是专职人员，能投入垃圾分类工作的精力有限。二是相关主体责任不明确，缺乏规范的工作流程与要求。在垃圾分类工作中，社区居委会的工作内容和要求不明，物业公司的职责不清，导致执行情况差异很大。有些小区的垃圾分类工作主要靠社区居委会推动，有些则由街道委派给物业公司包干。机制不健全造成各试点小区往往自行一套，工作中存在一些不规范的做法。

（四）缺乏持续稳定的资金来源

目前实施垃圾分类的经费来自政府临时拨款，南京市市、区两级财政共划拨了50万元用于在试点的8个居民小区、共32万人口中推行垃圾分类。如果要在全市范围内推广，需要经费之巨大可想而知，单纯依靠政府买单是不现实的。推行垃圾分类是一项需要长期坚持的工程，如果没有稳定的资金来源将无以为继。

（五）法规滞后，约束缺位

南京尚未出台与当前实施垃圾分类相对应的生活垃圾管理条例，对于政府、物业公司、居民等主体在垃圾分类工作中应该承担何种责任、履行哪些义务并没有明确规定和要求，存在责任相互推诿的现象。此外，由于没有强制性要求居民实施分类的法律依据，当前对居民行为只能以引导和激励为主，面对不执行分类的居民除了口头督促之外，往往无计可施。

（六）宣传不力，缺乏整体社会氛围

现在采取的主要动员手段是入户宣传或是通过在社区举办知识竞赛等活动小范围内进行宣传，电视、报纸等大型媒体介入较少，试点小区之外的居民对垃圾分类的知晓率很低，造成垃圾分类的总体社会关注度和支持度不高。

二、境外成功经验

美国、德国、日本、韩国等先进国家（地区）早在二三十年前就已经开始实施生活垃圾的分类回收与利用，在实践中积累了颇为丰富的经验，值得借鉴。其成功经验包括：

（一）制定科学、清晰的垃圾分类方法

垃圾分类的方法有很多种。例如比利时将垃圾分为纸张、纸箱、塑料、金属包装、玻璃以及无回收价值的废弃物等几大类，日本则将垃圾分为可燃、不可燃、大型垃圾、其他垃圾和电子垃圾。再如我国台湾地区将生活垃圾分为可回收、厨余和其他垃圾。无论垃圾如何分类，其最终目的都是从垃圾中分离出可以循环利用的物质，对这部分物质进行回收、加工与再利用，从而实现垃圾减量化。因此，这些国家或地区往往依据自身垃圾处理技术与能力制定适合本国国情的垃圾分类方法。

（二）制定合理的垃圾收费制度

垃圾的收集、运输与处理需要耗费较多的人力与财力，依据“谁排放，谁付费”的原则，许多国家和地区实行了按照垃圾排放量多寡收取垃圾处理费的政策。例如美国、日本以及台湾地区等均施行垃圾费随袋征收政策。居民丢弃垃圾时必须使用政府指定的专用垃圾袋，按照垃圾袋的大小进行付费。

（三）完善相关法律法规

日本是垃圾分类做得比较好的国家之一，其成功得益于拥有比较完备的法律体系。早在1970年，日本政府就制定了《固体废弃物管理和公共清洁法》。2000年又颁布了《促进建立循环社会基本法》，明确规定了国家、地方政府、企业和民众在废弃物循环利用中所应承担的责任。德国也有比较完善的法律法规，政府制定了《废弃物处理法》、《废物分类包装条例》、《循环经济与废弃物处理法》等一系列法律来保障垃圾分类的开展。［1］

（四）采取多种措施，激励公众进行垃圾分类

实施垃圾分类，需要广泛的公众参与。为了调动公众进行垃圾分类的积极性，各国（地区）采取了多种多样的激励措施。其一是实行弹性垃圾收费制度。为了鼓励居民实施垃圾分类，美国实施差别化的垃圾收费政策，如果居民对丢弃的垃圾进行了分类，收取垃圾费时就可以按比例打折。台湾地区则对居民分类出的可回收垃圾免征垃圾费。其二是加强宣传与教育，提高公众垃圾分类意识。日本政府充分发挥媒体的作用，大力宣传垃圾分类的方法与益处。为了使实施垃圾分类深入人心，促进公众垃圾分类意识和习惯的养成，日本政府很早就对中、小学进行环境教育，把垃圾问题纳入小学社会课课本。其三是奖励垃圾分类行为。台湾设置了资源回收管理基金会，对居民的分类回收行为进行奖励。凡是小区或居民自组回收组织，依据其收集的资源回收物状况，可从政府的资源回收管理基金会取得一笔回馈金，用于小区公共用途。

（五）适当采用强制性措施

福兹的研究表明，相对于自愿模式而言，采取强制模式的地方公众参与率与垃圾分类率更高。［2］固定垃圾回收时间是其中一种常用的措施。日本政府每年印发垃圾分类收集的资料，并以“日历”的形式发给公众，在“日历”中标注各类垃圾收集的时间、回收方法及联系方式，公众在一年中都要按照“日历”丢放垃圾。一旦错过某种垃圾的丢放时间，得等待下一次垃圾车的来临。比利时要求不同的垃圾必须用不同颜色的垃圾袋分装，一旦放错，垃圾回收工有权拒绝运送。2005年开始，台湾地区实行强制性的垃圾分类制度，对不分类的居民处以新台币1200－6000元不等的罚款。［3］这些强制性措施的实施，很好地促进了公众垃圾分类意识的形成。

三、完善制度设计的建议

推动垃圾分类是一项系统工程。针对当前南京市存在的问题，我们认为应该从以下几方面着手完善制度设计：

（一）健全组织机构，建立常规工作机制

推动垃圾分类是一项庞大的工程，涉及城管、环卫、社区居委会、物业公司等多个责任单位或主体。当前，需要明确各主体在垃圾分类中所应承担的责任。考虑到垃圾分类工作现在是政府推动为主，将来势必走市场化道路，需要加强对物业公司垃圾管理的监管，通过立法的形式将垃圾分类列入物业公司的必然服务范围，以保证垃圾分类工作长期、可持续地实施下去。与此同时，健全相关政府管理机构，建立专业化的管理队伍，配备专职工作人员，并明确规定其工作内容与要求，使垃圾分类工作常规化、制度化、有序开展。

（二）科学制定垃圾分类方法，合理规划和配置设施设备

由于可回收垃圾通常由居民、保洁员、废品回收人员以及拾荒者自行收集、销售，已经形成了一套民间的回收利用体系，而有害垃圾处理的技术尚未成熟，因此，当前垃圾分类的重点应是将厨余垃圾和其他垃圾分开来，采取干湿两分法更切合当前实际。与此同时，改变当前“重源头分类，轻末端处理”的状况，尽快引入厨余垃圾末端处理的技术设备，实现分类垃圾分类处理，达到垃圾减量化、资源化的目的。此外，需要合理规划和配置设施设备。设计形状易于识别、大小适中的分类垃圾桶，合理配置垃圾桶数量，并为分类垃圾桶定制配套垃圾袋；加快分类垃圾中转站、临时资源回收中心等的规划建设。

（三）完善政策法规，为开展垃圾分类提供坚实的政策法律保障

目前，广州和北京已经颁布实施了生活垃圾管理条例，南京也必须及时跟进。2012年7月，广州开始实行“垃圾袋实名制、垃圾费随袋征收”政策。根据南京试点经验，推行实名制必须通过立法的形式强化监督管理，避免不贴标逃费行为、家庭生活垃圾倾倒到公共场所等行为的发生。台北市对居民垃圾不分类以及偷扔垃圾等行为处以重罚的措施，［4］就可以借鉴。与此同时，需要在全社会积极营造垃圾分类的整体氛围，颁布政策、法规或条例，强制性要求居民实施垃圾分类。

（四）合理运用经济杠杆，调整垃圾收费机制，为开展垃圾分类提供充足的资金支持和保障

随着技术投入的加大和整体物价水平的提高，垃圾处理成本显著提高，但是城市生活垃圾收费标准却停留于十几年前。当前推进垃圾分类的投入较大，单方面依靠政府财政投入显然不是长久之计。“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划指出，应综合考虑城镇生活垃圾处理成本和居民收入水平等因素，适度提高生活垃圾处理费标准。我们认为，借此调整垃圾收费标准的契机，应该改变过去“一刀切”的收费办法，针对居民垃圾分类情况实施差别化收费制度。例如，对垃圾分类执行状况较好的居民少收费，对可回收垃圾不收费等，调动居民实施垃圾分类的积极性。

（五）奖罚并用，采取多种形式和手段激励居民实施垃圾分类，同时加强对违规行为的监督与管理

经验表明，促进居民实施垃圾分类，需要激励与监督并重。一方面，需要丰富宣传方式与手段，使垃圾分类深入人心。美国固体废弃物循环利用率由1989年的9%上升到1996年的28%就得益于广泛的公众支持。许多美国人把实施垃圾分类视为社会行为规范的要求，积极主动执行。［5］我们认为，为了提高居民垃圾分类意识，改变其行为习惯，应该从娃娃抓起，将生活垃圾分类知识等内容纳入中小学课程，作为学生社会实践的一项内容。与此同时，要在全社会大力提倡实施垃圾分类，鼓励每户推出一位环保志愿者，［6］一人带动一户。促使实施分类成为一种社会风尚。另一方面，针对一部分居民不愿进行分类的情况，要有所惩治。例如可采取拒收不分类垃圾、对不分类居民户提高垃圾费收费标准等措施，加强监督和管理。

总之，推进垃圾分类工作，需要综合运用政策、法律、经济等杠杆，激励居民实施垃圾分类的积极性，努力提高垃圾分类率和分类准确率，减轻城市生活垃圾处理压力。□

［1］刘梅．发达国家垃圾分类经验及其对中国的启示．西南民族大学学报（人文社会科学版），2011（10）．

［2］David H．Folz．Municipal Recycling Performance：A Public Sector Environmental Success Story［J］．Public Administration Review．1999，Vol．59，No．4，pp．336 －345。

［3］袁满昌，张晨光，陈芳，章夏夏，贾子利．台湾省生活垃圾管理经验研究分析．环境卫生工程，2011（4）．

［4］谭文柱．城市生活垃圾困境与制度创新——以台北市生活垃圾分类收集管理为例［J］．城市发展研究．2011 （7）．

［5］Nora Goldstein．Biocycle Nationwide Survey：The State of Garbage［J］．Biocycle．（April，1997）pp．60－67．

［6］蒋妍，张肖阳，郝明月，叶舟，魏鑫．北京居民垃圾分类行为及其环境意识研究［J］．中国青年政治学院学报．2008（6）．

责任编辑：黄 杰

R123；X70

A

1004－1605（2012）10－0089－04

本研究为河海大学与南京市城管局合作项目“南京市生活垃圾分类评估”的研究成果。

杨方（1978－），女，江苏东台人，南京大学社会学院博士研究生，河海大学公共管理学院讲师，主要研究方向为环境社会学。