中国企业海外投资的政治风险识别与管理

王 平

（中共江苏省委党校，江苏南京 210013）

中国企业海外投资的政治风险识别与管理

王 平

（中共江苏省委党校，江苏南京 210013）

随着中国企业海外投资进入高增长期，海外投资风险也进入了高发期。要将风险降到较小的程度，政府和企业必须具有风险意识，正确识别投资目标国的政治风险，并通过政府和企业两个层面采取有效管控措施。

海外投资；政治风险；识别；管理

中国企业海外投资自2003年以来进入快速发展阶段，海外投资流量规模由2002年的25亿美元，快速增长到2011年的747亿美元，年均增速达到50%左右。商务部、国家统计局、国家外汇管理局联合发布的《2011年度中国对外直接投资统计公报》显示，截至2011年底，我国有超过1．35万境内投资者在国（境）外设立企业，总计1．8万家，对外直接投资存量为4248亿美元，年末境外企业资产总额近2万亿美元。投资目标国已扩展到177个国家和地区，占全球国家（地区）总数的72%，其中有八成投资流向发展中国家。从“十二五”乃至更长一段时间看，这种强劲的投资增长势头还将延续下去。

随着中国企业海外投资进入高增长期，海外投资风险也进入了高发期。在各种投资风险中，政治风险最为突出。长期以来，政治风险让在国外投资的中国企业蒙受了巨大的经济损失，成为困扰中国企业走出去的瓶颈。近年来，中国企业海外投资不可预见的政治风险明显增大，比如，非洲武装冲突、中东局势动荡以及美债、欧债危机的蔓延等等，不同程度地危及到中国企业海外投资的安全。未来中国企业海外投资的政治风险将长期存在，政府和企业必须具有风险意识，正确识别投资目标国的政治风险，并运用科学的风险管理方法，将风险降到较小的程度，以提高海外投资的成功率。

一、中国企业海外投资的政治风险识别

海外投资的政治风险是指由东道国因政治因素变化所引发的该国政治、社会、政策和法律改变，对投资企业的利润或其他目标产生的潜在风险，主要包括战争、恐怖活动、政局变化、宗教冲突、国家征收、没收、国有化、外汇管制、投资领域限制或禁止等风险。政治风险是企业海外投资中最大、最不可预期的风险，也是自身无法控制的风险。当企业投资涉及东道国的重大国家利益时，一些东道国政府往往会对经济项目进行政治化处理，动用法律或政策手段直接干涉投资项目，让企业蒙受难以弥补的损失。政治风险在许多国家都存在，预先识别至关重要。只有对东道国的政治风险源和风险因素加以判断、归类，找出风险之所在和引起风险的主要因素，并对其后果做出定性的估计，才能对这些风险进行有效管理，从而降低损失。不同国家和地区的政治风险特点不同，中国企业海外投资应注意识别以下具有明显区域性特征的政治风险：

一是一些亚洲国家政权更迭和执政理念改变导致投资的政策和法律风险加大。亚洲国家是中国对外直接投资存量最为集中的地区，截至2010年底，对亚洲国家的直接投资净额已达2281亿美元，占总存量的71．9%，主要集中在水电资源项目上。近年来，一些东南亚国家政权更迭较快，经济基础变革迅速，政府执政理念发生较大改变，并以新的执政理念对国家核心利益进行了重新定义。最明显的变化就是普遍加强了对资源性行业的管制力度，对外国投资限制增多，投资政策和金融政策变更频繁。当这些国家发现外来投资者与自身国家利益的目标不相一致，就动用外汇、财政、经济等保护政策，甚至频繁修改法律来限制投资者在本国的投资收益，导致中国企业在这些国家的投资项目受挫。如2011年9月，缅甸联邦议会宣布吴登盛总统在其任期内搁置中缅两国总值达36亿美元的密松电站合作项目。尽管该项目经过了双方的科学论证和严格审查，但缅方坚持认为，缅甸政府是民选政府，必须体现人民的意愿，该项目可能会破坏自然景观，破坏当地人民的生计，故予以搁置。在该项目上，中方已投入了巨资，中途停建损失惨重。在泰国也遇到类似的情况。泰国新政府在修订《外国人经商法》之后，大约有1300多家外资公司因此必须调整股份结构，且过渡期仅为一年，这使得包括中国在内的众多企业的利益受损。

二是一些拉美国家民族主义情绪升温导致投资被国有化的风险加大。拉美国家是中国企业对外直接投资的第二大区域，截至2010年底，中国企业对拉美国家的直接投资净额已达439亿美元，占总存量的13．8%，投资重点主要集中于能源和矿产领域，近年制造业比重也有所增加。截至2010年底，中拉能源合作项目逾40个，近90%的项目集中在秘鲁、委内瑞拉、厄瓜多尔、哥伦比亚四国。新世纪以来，拉美地区在政治上掀起了一股“向左拐”的新浪潮，包括委内瑞拉、巴西、阿根廷、玻利维亚、厄瓜多尔、秘鲁等许多拉美国家的左派政党纷纷上台执政，国内民众要求国家经济独立和维护资源主权的声浪日益高涨。为此，委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔等国政府加大了在石油开发、经营和销售领域的控制权，纷纷宣布对本国能源实行国有化。中国某石油公司在委内瑞拉独资购买了一个油田，但委内瑞拉左翼新政府上台之后，调整了外资政策，宣布把外资控股或独资的石油、能源类企业收归国有，外资方不能控股，致使中国石油公司在这个油田的所有权被强制性地从100%压缩到25%，遭受了巨大的损失。拉美国家政府或非政府组织在环境保护方面不断提出更高的要求，并采取了一系列的保护措施加强对环境、劳工权益等方面的监控，使中国在拉美的投资项目面临追加投资的风险，比如巴西实行了对外资项目的环保一票否决制。此外，拉美国家的政治风险还混合了美国因素。美国作为先进入者，异常关注中国在拉美各国能源、矿业领域的投资情况，因担心自己在拉美的利益受到影响，经常阻挠中国企业投资项目的落地。这使中国投资拉美的企业不得不充分估计美国对拉美地区的商业竞争、地区国际关系、军事等诸多方面存在的潜在影响和可能带来的投资风险。

三是一些非洲国家政局动荡和武装冲突频繁使投资的暴力风险加大。非洲国家的法律环境一般较差，现行的民主体制较为脆弱，宗教、民族冲突严重，政局不稳，相比其他区域，非洲地区的政治风险程度最高。目前，非洲也是中国企业海外投资的重要目标区，截至2010年8月，中国在非洲设立境外企业2000余家，累计实现各类投资323亿美元，占中国海外直接投资存量的10%以上，主要集中在能源、矿产类项目上。近年来，非洲国家战乱不断，给投资非洲的中国企业造成了很大的损失。2011年的利比亚政权更迭，直接导致中国企业投资的诸多重大项目搁浅。其中，宁波世纪华丰控股有限公司在该国一个合同金额33．54亿元人民币的住宅项目，因战乱被迫全部中止。据商务部公布，中国在利比亚承揽的大型项目共计约50个受牵连，涉及合同金额188亿美元，所受损失无法挽回。中南财经大学曾对中国企业海外投资情况进行建模分析，数据显示，中国企业选择投资国家与该国政府是否对华友好有很大关系。但近年，中国企业在一些传统友好的非洲国家也开始遭到敌意。比如安哥拉是中国在非洲最大的石油进口国之一，中国向安哥拉至少提供了85亿美元的基础设施贷款，但中国在安哥拉投资却遭到越来越多的敌意。在赞比亚等与中国友好的国家也出现了敌视中国投资的现象，在野党强烈抗议中国在当地的资源能源类投资行为，并宣称一旦上台执政，将驱逐包括中国在内的某些海外投资者。在中国的海外资源战略中，非洲一直都受到重视，未来，中国企业还会继续被非洲大陆丰富的资源所吸引，但投资风险也日益加大，要特别注意识别暴力风险。

四是发达国家对投资行为的严格审查和监管制度导致投资的法律风险加大。发达国家一般政局稳定，法律制度完善，但也存在对外国投资的限制及环境保护等方面风险。中国企业对发达国家的直接投资净额占总存量的9．4%，比例不算高，但近年，中国对欧洲的投资增速很快，2009年对欧洲投资增速达到了280%，2010年为101%。发达国家一般都有不同的法律法规和机构规范国外企业在本国的投资经营活动，比如美国有专门的《外国投资安全法》和海外投资委员会，以国家安全的名义对外国投资进行审查和监管，禁止任何损害国家安全的投资行为，也严格限制有政府背景企业的投资项目。目前中国海外投资的主体有国有企业也有民营企业，其投资行为都经常遭遇发达国家政府机构或社会团体的阻挠。2005年，中海油斥资185亿美元收购美国第八大石油公司尤尼科，因美国国会的阻挠而失败。联想收购美国IBM公司的个人计算机业务后，美国国会议员提议审核联想计算机的信息安全，这使联想的业务发展受到制约。身为民营企业的华为公司也被美国以有政府背景为由，驳回了在美国的三次收购，致使华为收购美国三叶公司及摩托罗拉无线部门资产等商业活动均告失败。近年，澳大利亚、欧盟都效仿美国海外投资委员会对外资进行安全审查和严格监管。2009年2月，中铝与力拓签署协议后，澳大利亚不少反对党议员和民众对这项投资公开表示反对，澳政府认为力拓与中铝的交易损害了国家利益，迟迟不给中铝的交易方案放行，力拓的部分股东也担心公司会受到中国政府的控制，难以达到企业经济利益的最大化，致使该项目最终搁浅。

综上所述，近年来，中国企业在不同国家和地区投资的政治风险主要表现在：亚洲国家政府执政理念改变所带来的外资政策和法律变化，拉美国家的外资国有化等政策变化，非洲国家的政局动荡和武装冲突，欧美发达国家的法律障碍等等。相比较而言，发达国家和地区的投资环境稳定、安全，但入门难、商机少，企业进入比较困难；发展中国家投资机会多、门槛低，但政局不稳、易发生政权更迭等情况，产生政治风险的可能性较大。目前，中国企业海外投资在地理方向上较集中于亚洲、拉美和非洲这些发展中国家和地区，未来一段时间，这些国家和地区也仍将是中国企业海外投资的主要目标国，企业必须增强对投资目标国的政治风险识别能力和风险管理能力。

二、中国企业海外投资的政治风险管理措施

识别风险的目的是为了有效管理风险，最大限度降低损失。中国企业海外投资政治风险管理需要在政府和企业两个层面上展开。

在政府层面，应有更多帮助企业规避风险的制度性建设，在项目先期风险评估、信息咨询、项目中期联络协调、应急处理、事后补救等方面给予企业支持。

一要加强海外投资方面的法制建设，从最高层面规范投资行为。当前中国政府在海外投资方面还缺乏统一的、稳定的、权威的立法；在管理上政出多门，部门间职能交叉、内容重叠；在具体鼓励和保障政策上，虚多实少，缺乏具有实质内容的具体政策，这大大降低了中国企业对外投资的效率。因此，要在《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（2011年）、《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（2011年）的基础上，尽快推出《中国企业海外投资法》及其实施细则，明确规范政府部门对各类海外投资的管理权限以及投资主体的权利和义务，同时明确政府对海外投资的基本态度和应采取的激励与限制性措施。

二要建立海外投资政治风险评估和预警机制，加强宏观调控与指导。中国企业海外投资基本遵循的是“政府指导、企业决策”的原则，政府的职责就是要为计划对外投资的企业提供投资国政治风险的评估和预警信息，指导企业海外投资的顺利进行。现在，商务部等部门内部已建立了风险信息的监控和通报机制，中国出口信用保险公司自2005年起也有对世界各主权国家风险态势的专业判断，每年通过发行《国家风险分析报告》预告风险。然而，从最近发生的多起事件来看，通报机制的作用有限，风险报告的权威性也有待进一步提高。其实商业活动的政治风险评估在发达国家有比较成熟的体系，美国大量的咨询公司、智库以及主流媒体都不断提供相关的评估服务，在日本也由有政府背景的日本贸易振兴会（JETRO）负责政治风险评估。为了适应企业国际化的要求，中国也应建立类似的权威部门和机构，为海外投资企业在风险控制方面做出权威而又正确的指导，保护企业海外投资安全。

三要完善海外投资保险制度，最大限度减少海外投资损失。目前，中国企业海外投资如果遇到政治风险产生经济损失，往往不能得到保险机构的及时补偿。尽管国内有识之士呼吁多年，但完善的海外投资保险制度至今尚未建立起来。中国现有的海外投资保险制度的投保费率偏高，中小企业参保比较困难，企业参保率不高。而美日等西方发达国家，为了保护本国各类企业在海外的投资利益，二战以后就都建立了比较完备的海外投资保险制度。中国应借鉴发达国家成功的经验，制定符合本国国情的海外投资保险制度，为企业、特别是中小企业提供海外投资担保，为中国企业海外投资可能遭受的国有化、征收、限制外汇兑换、限制进口等政治风险提供保险，并增加其在双边机制和多边机制的话语权。

四要建立海外投资基金和亏损准备金制度，预防和提前应对投资风险。海外投资基金制度主要为投资于政治、经济方面不稳定的发展中国家或地区的企业进行税收补贴，以弥补投资损失，规避投资风险。可以通过向投资者发行外币有价证券或收益凭证来筹集资金，投资者按照基金章程支付股息和红利。同时，还应建立起类似于日本20世纪60年代设立的海外投资亏损准备金制度，利用外汇储备、国有企业利润以及公共财政资金等作为资金来源，提前预备风险基金，应对随时到来的政治环境变化和海外投资失利造成的资金短缺。

五要建立海外投资监管和问责机制，确保海外资产和人员安全。目前，作为中国海外投资主体的中央国有企业，海外资产总额已超过4万亿元人民币，这些资产现由国资委、商务部、外管局等多个部门负责监管，各行业主管部门依据国企性质的不同，也可能成为监管央企海外资产的主体。这种多头管理的问题多多，有必要建立专门的海外投资管理机构，加强海外投资的宏观管理，如在国资委设立专门的海外投资监管部门，专司海外国有资产的保值增值和人员安全工作。同时建立问责机制，加大对投资责任人的奖惩力度，做到权责分明。如投资获利，则给予责任人相应奖励；若企业经营和投资决策上导致亏损，即使决策程序完全合法，至少要负领导责任；而若决策程序违法，则要负刑事责任。

在企业层面，应从战略和全局的高度进行谋划，在先期投资决策、项目运行管理以及后期补救措施等方面，加强对投资目标国政治风险的管理。

一要未雨绸缪，做到投资前正确评估东道国政治风险，提高投资决策水平。企业的决策者应当具备风险管理意识，在对一个国家投资前，应通过多种途径收集投资目标国的基本情况，深入了解掌握东道国当地的政治体制、政策法规、民族宗教、文化习俗等方面的情况，认真做好项目的可行性研究及风险评估。企业对一个国家的政治风险评估，可以通过购买专业机构的研究报告来实现，也可以通过企业自身的专业研究人员来进行。目前，企业可以利用以下专业研究报告对投资目标国进行政治风险评估：中国出口信用保险公司基于中国视角发布的年度《国家风险分析报告》，英国商业环境风险情报所发布的年度“富兰德指数”（FL），国际报告集团编制的月度“国家风险国际指南综合指数”（CPFER），日本公司债券研究所、《欧洲货币》和《机构投资家》每年定期发布的“国家风险等级”，以及我国驻外使领馆、经商机构提供的信息。除了密切关注这些国际知名风险测评机构公布的主权评级和国家风险指数之外，海外投资企业还应该在企业内部建立一套有针对性的目标国风险评估机制。在这方面，中国企业可以借鉴荷兰皇家壳牌石油公司的“情景规划法（Scenario Planning）”，合理运用情景规划的理念，建立一套情景规划系统，从风险评估、风险决策、风险控制、风险后的补救措施等方面加强建设，以应对投资目标国政治风险。进行海外投资的企业应尽量避免到政治局势动荡、民族主义和宗教情绪比较浓重、反华势力较强以及国际评估机构认为具有潜在政治风险的国家和地区进行投资；在投资区位选择上，应尽快改变目前过于集中的格局，逐步实现对国际市场的全方位开拓和国际资源的多渠道利用；在投资策略选择上，应区别对待风险程度不同的国家和地区，制定差异化的进入策略和风险防范措施。当东道国的政治局势不明朗时，要先开展项目调研和评估，并适度控制实质性经济投入；如果风险超出预期或难以控制，则即使已经发生了一定的前期费用，也必须果断终止项目，避免因小失大。

二要守法经营，注意保护当地环境，实施本地化经营策略，维护劳工权益。企业在东道国投资应认真遵守当地法律，尊重当地宗教民俗和文化，积极承担社会责任。在社会慈善、用工制度、保护当地环境等社会责任领域以较高的标准要求自己，并根据不同区域国家和地区的政治风险特点，采取积极灵活的投资方式规避风险。在对外来投资反应较为敏感的拉美国家投资，经常面临资源能源类海外投资国有化的风险，企业可以视情况放弃股权的要求，选择灵活多样的投资形式。如与当地公司合资、合作，形成双方利益一致、风险共担的模式，以有效地减少东道国的民族抵触情绪等所带来的风险，保证获取资源能源的稳定供应权益。针对一些亚洲国家和拉美国家工会势力强大、性质独立、经常发动罢工的特点，企业可以实施本地化投资策略，将投资经营活动全面融入当地社会中，选拔、培养和使用当地人才，主动规避投资风险。

三要学会亡羊补牢，有效运用相关政策和避险工具，提高化解政治风险的能力。对企业来说，类似非洲武装冲突、亚洲和拉美国家政策突变、欧洲债务危机这样的政治风险确实是不可控的，即使采取了投资前的预防性策略和投资中的分散风险等策略，也不可能完全杜绝风险。而投保“海外投资险”是分散和化解项目投资风险、减少损失的重要保障。海外投资保险可承担企业投资所在国的汇兑限制、征收、战争及政治暴乱、政府违约等服务。在利比亚承包工程并遭受巨大损失的北京建工集团和北京宏福建工集团，由于事先投了海外投资险，最终将获得来自保险公司的超过3亿元人民币的理赔。而中国很多在利比亚投资和承包工程的企业，因为没有投保海外投资险，损失惨重。企业可以通过中国出口信用保险公司或世界银行多边投资担保机构（MIGA）投保政治险，也可以利用双边机制进行投资保护。目前，中国已与130多个国家和地区签订了双边投资保护协定，一旦中国企业在这些国家的投资遭受损失，则由海外投资保险公司支付损害赔偿金，然后代替企业向东道国主张赔偿（即代位求偿），以最大限度保护企业的利益。对于已经进行海外投资的企业还可以通过投保“海外投资险”和再保险等方式，规避投资国政治风险。当企业的投资权益受到损害时，可向东道国的司法系统申请法律仲裁，如果在东道国无法得到合理解决，企业可以在一定条件下寻求中国法律保护。另外，企业也可以向国际仲裁法院申请国际商事仲裁，比如巴黎的国际商会仲裁院、瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院、瑞士苏黎世商会仲裁院以及英国伦敦国际仲裁院、华盛顿解决投资争端国际中心等都可以为海外投资企业提供调解和有约束力的仲裁。□

［1］李紫莹．中国企业在拉美投资的政治风险及其对策［J］．国际经济合作，2011（3）．

［2］张广荣．应重视中国企业海外投资的非市场风险［N］．中国经济时报．2011－8－22．

［3］张凡．我国能源海外直接投资政治风险法律防范［J］．合作经济与科技，2011（5）．

［4］聂名华．中国企业对外直接投资的政治风险及规避策略［J］．国际贸易，2011（7）．

［5］廖琪枫．中国对中东投资的政治风险及法律防范——兼论中东动荡对中国投资的影响［J］．法制与社会，2011（18）．

责任编辑：浩 宇

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1004－1605（2012）10－0053－05

王平（1963－），女，黑龙江佳木斯人，中共江苏省委党校工商管理教研部副主任、教授，主要研究方向为国际贸易与投资、组织行为学。