乡镇机关建立“部门归档”模式的实践

丁耀琪 夏建红 张蔼琦

（常熟市档案局；常熟市虞山镇人民政府；常熟市虞山镇人民政府，江苏常熟，215500）

乡镇机关档案管理系统是一个具有独特个性的系统，要实现乡镇机关档案科学管理需解决多个重要环节，其中“归档模式”的科学建立是一项举足轻重的关键环节，其决定着能否实现镇机关档案的集中统一管理，影响着镇机关档案收集、整理工作的质量，甚至影响到镇机关档案管理体系的强弱。常熟市虞山镇在50多年中，针对机关性质、规模、职能和内设机构的发展，根据形成文件材料的情况，对“归档模式”进行了及时的调整，逐渐建立了一套“部门归档”的科学模式，有效推动了镇机关档案工作达到江苏省五星级水平。

秘书归档模式

办公室归档模式

部门归档模式

模式演变图

镇机关“部门归档”模式是乡镇机关档案管理体制科学发展的必然要求。虞山镇在1959年建镇初始就建立了档案工作，历经50多年发展，归档模式经历了从“秘书归档”、“办公室归档”至目前的“部门归档”三种不同的模式。“秘书归档”模式出现于上世纪50年代到70年代，由于镇机关人员少，内设机构简单，文件材料单一，需要归档的材料经镇党委秘书进行整理归档。“办公室归档”模式是根据镇机关机构、人员和文件材料的增多，因归档文件数量多，内容多元化，由镇党政办公室进行应归档文件材料的收集、整理归档工作。“部门归档”模式是为了适应当下镇机关职能复杂、机构庞大的特性，而在本世纪初创立的一种镇机关归档模式，这是镇机关档案管理体制科学发展的结果。

一、镇机关“部门归档”模式建立的必要性

常熟市虞山镇地处苏南发达地区，列全国千强镇第三名，城乡一体化程度高。从1992-2004年进行了四次行政区划调整，八镇合一。实行“一级政府，两级管理”的管理模式。2006年，镇机关又进行了精简改革，一级挂牌机构有党委、政府、人大、政协，下属共设6个综合办公室及2个所，即党政办公室、经济发展办公室、农业办公室、村镇建设管理和环境保护办公室、民政和劳动保障办公室、教卫文体办公室、司法所、财政所。6办中包括了文秘、组织、宣统、纪委、经济发展、农业、村镇建设、民政、劳动、教育、卫生、计生、司法、财政、工会、团委、妇联、人武部等二十多个条线部门。

此前由镇党政办或镇档案员归档的模式已无法优质地完成全镇机关文件材料的整理归档任务。一方面各部门条线产生文件数量巨大，随着工作职能的拓展，各部门条线的工作重点、归档重点也发生了相应转变。另一方面，镇机关档案部门不但要负责本镇机关档案的收集、管理和开发利用，同时还要负责辖区内各类组织档案人员的业务培训，档案法律法规的普及与宣传，负责对镇属企业、事业单位以及行政村档案工作的监督和指导。机关档案室工作繁重，加上对各部门在工作过程形成文件材料程序不熟悉、不了解，致使档案材料的齐全完整得不到保证。

乡镇机关要实现镇机关档案的集中统一管理，达到优质的档案工作标准，建立一个先进的乡镇机关档案管理模式成为必然。因为要实现乡镇机关档案科学管理需解决多个重要环节，其中“归档模式”的建立最为关键。机关档案工作的业务模型核心是“归档”，解决好了“归档模式”对整个镇机关档案工作能起到画龙点睛的作用。以前仅在会计档案、纪检档案等少数种类档案实现“部门归档”，结果表明此部分档案质量明显优于文书档案。2002年前后我镇机关全面推行“部门归档”模式，实现了档案管理内涵的跨跃式提升。

二、镇机关“部门归档”模式的建立

鉴于机关档案工作上等级和加强档案法制建设的要求，我镇在上级档案部门的建议和指导下，决定对归档模式进行改革，实施“部门归档”的模式。为保证新方式的顺利实施，档案工作领导小组组织机关各部门分析原有方式的不足，分析造成档案工作质量下降的原因，学习档案法制建设的新要求，宣传讲解省市机关中业已成熟的“部门归档”模式，统一思想，克服畏难情绪，形成改革机关档案归档模式的共识，为“部门归档”模式的建立进行了思想铺垫。

“部门归档”模式的重点在于让各部门认真负责地完成本部门应归档文件的收集整理和向档案室移交的任务，其难点在于职责任务的落实和部门兼职档案员的业务水平。我们一开始就瞄准这两个节点，在内部定编定责工作中，把部门收集整理应归档文件材料并向档案室移交列入部门职责，并纳入到机关内部考核条目中，档案工作的任务完成情况与部门年度考核挂钩。重修镇机关文件材料归档制度，细化各部门的归档范围、归档要求、归档时间。对部门兼职档案员进行业务培训，收集归档任务重的部门兼职档案人员送档案局举办的上岗培训班深造。两项措施的落实，使归档新模式有了组织、人力资源的保证。

抓住档案整理方式的改革契机，将推行以件归档方法作为建立“部门归档”模式的切入点。档案整理是档案管理最基本的工作，具有很强的技术性、业务性。2003年适逢江苏省《归档文件整理规则》实施，传统装订成卷的归档整理方法改为以件为单位装订，一件给予一个流水号，简化了建档程序。我们抓住机遇，组织培训，加强指导，兼职档案人员迅速掌握归档整理方法，年度归档任务完成质量大幅提高，“部门归档”模式取得推进。

三、“部门归档”的系统质量控制过程

“部门归档”模式在乡镇机关的建立运行是全新的尝试，乡镇机关的档案管理环境远不如省市级机关，所以推行“部门归档”不能一蹴而就，是一个渐进发展的过程，特别要重视对其运行质量的控制。为此，我们采取了多个方法进行了全面质量控制。

一是构建相对稳定的合格的兼职档案员队伍。部门归档的业务节点在各部门兼职档案员，全面控制人员具有合格的素质和队伍稳定是档案室的重要任务。镇机关人员调动频繁，兼职档案人员年年有更新，档案室要坚持对新任兼职档案员的业务培训，以考核其掌握“归档范围、归档要求、归档时间、归档手续”作为基本合格标准。档案室要重点指导难点部门，及时贯彻上级业务建设新要求，尽力提高兼职档案人员的整体素质，保持档案队伍相对稳定，保持部门归档方式的有序推进。

二是严控文件材料的重复归档等技术难点。镇机关归档工作中许多业务难点，如特殊载体档案的归档、防止文件材料的重复归档、归档文件的著录标引等。对此我们积极采取措施，如在照片档案、电子档案形成多的部门，在负责摄影的宣传部门增设照片档案兼职档案员，以强化照片档案的归档质量；档案室在整理编目前进行控制把关，及时掌握全局，审核归档目录，防止机关文件材料重复归档；在年度归档开始前，档案室与各兼职档案员分析上年度归档文件目录著录标引上的得失，提高档案人员著录水平。

三是档案室对档案整理质量进行总体把关。机关档案室要对各部门档案进行事前、途中、移交验收三次把关。在年度归档工作开始前布署好工作要求和业务标准，各部门初期整理结束时档案室要进行初目录的审改，其中发现收集不全的要提出补充意见，价值确定不准、著录不规范等不符合归档标准的要求进行修改、完善，通过质量评定后才准予正式确定档案号。确保归档质量是推行“部门归档”模式的根本目标，也是新模式生存和发展的动力源。

经过多年的探索实践，我镇机关“部门归档”模式运行日趋成熟，档案工作机制创新显出巨大功效。具体表现为：

一是各部门档案意识显著提高。归档工作成为各部门的任务，档案依法管理的要求、责任落实到各部门负责人、各兼职档案员身上，各部门与档案室形成了紧密关联，在日常工作中十分重视文件材料形成的规范，保证应归档文件的质量。各部门主动利用档案解决工作难题，提高工作效率的意识也得到加强。全机关档案意识得到前所未有的提高，原乡镇机关应归档文件材料少、杂、差的局面得到明显改观。档案工作推进了机关作风建设和效能建设。

二是应归档文件材料的收集齐全度大幅提高。部门归档方式使文件形成与整理编目主体达成统一，镇机关文件材料归档齐全度全面提升；以前会议材料归档成套性差，统计表不全，调查报告、合同协议不归档的情况得到有效控制。

三是机关档案归档质量总体提升。部门归档实施以后，归档文件材料存在的文件格式不规范、归档用复制件、文件排序错乱、档案价值鉴定不准等常见问题大幅减少。例如以前很难归档的“农户建房材料”，实施部门归档后建房中的审批、建设许可证、设计图、四邻协议等文件材料做到了格式规范、签署完备、排列有序，归档质量显著提高。2009年在市档案局组织的“档案监审”中，取得了文书档案归档完整率100%、准确率99.8%的优异成绩。

四是机关档案工作业务水平得到全面推进。部门归档方法不仅促进了机关档案归档质量，更重要的是建立了一个健康的工作机制，使档案室有更多的力量去提升整体水平，全机关的集中管理程度得到提高，文书档案以外的纪检监察档案、基建档案、会计档案、特殊载体档案等都得到了科学归档，镇属“关、停、并”企业档案得到接收，到2011年11月底，库藏档案量达32057卷/37787件。机关档案数字化程度达到新高度，编研成果不断推出，档案利用成效显著提升。2006年12月，虞山镇档案工作在全省首个达到省五星标准，经过五年的发展提高，2011年底不仅通过了五星标准的复查验收，一个现代化的虞山镇档案馆也建成开馆。

我镇多年来的实践证明，“部门归档”是针对当下内部机构复杂性、工作综合性强的镇机关行之有效的归档方法，是一种现代高效的镇机关档案归档范式，也是全面提升镇档案工作效能，推进镇档案馆建设的重要抓手。