工伤保险市级统筹现状及思考

徐承光

（江苏淮安市人力资源社会保障局 淮安 223001）

工伤保险市级统筹的核心是实现基金在更大范围内统筹调剂使用，目的是打破原有低层次统筹范围内基金封闭运行、自求平衡的状况，通过扩大基金互助共济和风险分担范围，增强基金抗风险能力，实现基金使用公平性及效率最优的目标。

1 工伤保险市级统筹现状

自《关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》（人社部发[2010]20号）下发以来，工伤保险市级统筹逐渐形成三种不同的形式。

1.1“统收统支”管理

市级统筹后，工伤保险基金在全市范围内按统一费率及标准征收，且全部上划到市，统一纳入财政专户管理；基金支出由市根据区县申请统一拨付。这种体系下，工伤保险基金的管理主体由区县上移到市。

如南通2010年1月1日实施工伤保险市级统筹时，就明确在全市实行工伤保险基金统一管理，即工伤保险基金纳入市级社会保障基金财政专户，由市统一核算和监管，实行收支两条线管理。市工伤保险行政部门、财政部门根据社会保险基金财务制度规定，统一编制全市工伤保险基金收支预决算并组织实施。市工伤保险经办机构统一设立会计科目，对市、各县（市）、区工伤保险基金单独核算、分户记账管理。市和各县（市）、区工伤保险经办机构分别开设工伤保险基金财政专户和支出户，用于工伤保险费的收缴和待遇支付。各县（市）、区地方税务部门将应征收的工伤保险费存入当地工伤保险基金财政专户，各县（市）、区财政部门将当月应征收的工伤保险费上缴至市工伤保险基金财政专户。

“统收统支”管理的优点显而易见：增加市级统筹的权威性，利于“大数法则”规模效应的发挥；减少基金的管理层级和节点，市内跨区县费用支付问题迎刃而解；平衡全市工伤保险基金收支、增强工伤保险制度公平性；真正实现工伤保险基金从两级管理到整齐划一管理模式的彻底变革，是市级统筹的最终发展方向。 不过，其也存在一些缺点：对现有制度调整幅度较大，改革成本较高，推行难度较大；市级过度承担基金管理的风险责任，区县政府职能弱化，挫伤其积极性。

1.2“调剂金”管理

市级统筹后，区县征收的工伤保险基金不用全部上划，大部分留存当地，由市授权区县管理，少部分上缴市级，建立工伤保险风险调剂金。此体系下，工伤保险基金的管理主体仍在区县。

如淮安建立的工伤保险风险调剂金制度。其市、县（区）按照年初征缴预算额10%的比例提取风险调剂金。当提取的风险调剂金总额达到市、县（区）上年度工伤保险基金征收总额时，可暂停划转，当风险调剂金使用或预算增加则恢复划转。风险调剂金主要用于市、县（区）工伤保险基金赤字，市、县（区）工伤保险基金当年收不抵支时，先从市、县（区）工伤保险基金累计结余中支付，当累计结余不足时，才从风险调剂金中调剂解决。

“调剂金”管理的优点是：基本不改变现有管理体制，对现有制度冲击较小，改革初期成本低；没有削弱区县政府责任；分散了基金管理风险和市级财政压力；通过区县上解调剂金，可以保证市级在一定范围内对全市基金缺口的调剂，推行起来简单且容易实现。不过其缺点也很明显：没有充分发挥“大数法则”效应；市级用于在全市统筹调剂的基金量有限，对平衡各地工伤保险基金风险力度不够；运行中容易出现“上解下拨走过场”的现象。长远来看，“调剂金”管理体系只是一种改革的过渡，不能算是真正意义上的市级统筹。

1.3“混合式”管理

有一些地区在推行工伤保险市级统筹时并不完全遵循以上两种形式。如一些地区工伤保险基金由区县统收统支，统筹基金定额调剂；还有一些地区工伤保险基金虽然留存当地，但将留存基金的管理权上移到市级，区县动用留存基金需向市级申请。相比较，前一种由于基金的管理权分散在市、县两级，更接近“调剂金”管理；后一种县级征收的基金虽留存当地，但县级无权动用，即基金的管理权在市一级，更接近“统收统支”的管理形式。

2 工伤保险统筹层次的思考

2.1 实行省级统筹

当前工伤保险市级统筹的实施效果并不理想，其原因是多方面的：一是当前财政体制实行的是省管县，县级财政不愿上缴基金，市级财政也没有过硬的手段强制其上缴；二是市级工伤保险的管理能力、经办能力、人员队伍跟不上市级统筹形势发展的需要，力不从心；三是当前的市级统筹有应付之嫌，没有“我要做”的强烈愿望。

因此，应在有条件的地区加快实行省级统筹。社会保险法第六十四条规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。2011年新修订的《工伤保险条例》第十一条亦指出，工伤保险基金逐步实行省级统筹。这些法律法规已经为工伤保险的省级统筹扫清了政策障碍。而且，一些省份近年来已经进行了工伤保险省级统筹的有益尝试。如海南在2007年就已经实行工伤保险省级统筹：市、县、自治县社会保障机构扣除当月管理服务费、当月应支付工伤保险待遇费用后其余部分的30%上解省级机构，构成工伤保险省级统筹基金；设立工伤保险省级统筹基金专户，用于全省调剂，专款专用；市、县、自治县社会保障机构因当年发生重大工伤事故而自有基金收不抵支时，可申请使用省级统筹基金。

2.2 完善市级统筹的配套措施

2.2.1 明确市、区、县各自责任

工伤保险市级统筹后，区、县级政府的责任不能因此而削弱。为防止统筹后出现“吃大锅饭、搭便车”的现象，市级政府应将年度基金征收目标下达给各区、县政府，纳入区、县政府年度工作目标考核。区、县级政府在承担行政责任的基础上，还应当承担必要的经济责任，区、县政府完不成当年基金征收目标任务的，由其动用自有财政资金补足差额，只有在完成年度目标征收任务的前提下才能纳入基金的统筹调剂。明确区、县政府的基金征收目标，其实质是对区、县依法承担工伤保障责任的量化。

2.2.2 完善工伤保险费率机制

工伤保险市级统筹将分散于区、县的基金纳入更大的基金池，基金抗风险能力增强，不过工伤风险与分布也发生了巨大变化，为此有必要完善现行的工伤保险费率机制：科学确定风险费率档次和浮动级次；科学确定工伤保险费的平衡期和统筹地区内用人单位分摊费用的系数；建立工伤保险费征缴数学模型等。

2.2.3 推动工伤预防及康复建设，规范工伤给付流程

市级统筹后，工伤保险基金存量有所增加，为开展工伤预防和工伤康复工作提供了有利条件。因此，应抓住机遇，加快相关管理办法的制定，明确工伤预防开支比例，制定完善康复计划，实现工伤预防、补偿、康复的有机结合。

市级统筹也要求进一步规范工伤保险待遇给付流程：完善相关政策标准，辅之以下情上达的应急机制；建立标准化的经办服务流程，确保基金给付的可控性。具体来看，工伤保险待遇给付是通过一系列经办服务流程实现的，标准化的经办服务流程是确保工伤保险给付安全的基础性工作。完整的经办流程必须涵盖工伤认定、鉴定和经办服务各个环节，形成一条无缝隙的工作链条。细致的经办流程则必须涵盖经办依据、必备证据、认证过程、经办结论，形成可以追根溯源的数据库和档案库。“两级经办，一套流程”正是推进市级统筹的基础性工作。

2.2.4 严格考核，加强监管

市级统筹后，市级承担着实现工伤保险政策目标和管理统筹基金的主要责任，县级的工作目标从根本上来说与市级是一致的，但在市、县两级之间又不可避免地存在委托代理问题。要解决这一问题，委托人（市级）就应建立一套有效的激励监督机制，促使代理人（县级）采取适当的行动，以实现组织目标，克服和减少委托代理中的风险问题。严格考核、明晰奖惩，是地方政府推动各项工作的有效手段，工伤保险市级统筹工作亦是如此。当然，至于具体形式，亦可通过市与区、县沟通协调的无障碍和有问必答，将监督检查融于沟通协调之中，有效降低信息不对称所带来的基金管理风险。此外，财政审计部门对此亦有不可推卸的监督义务。

[1] 胡大洋、顾忠贤、吴伯忠.工伤保险市级统筹后基金风险特点与防范对策[J].中国医疗保险,2011(8):58-60.

[2] 李伟.浅议企业工伤保险市级统筹的重大意义[J].煤矿现代化,2010(6):176-177.

[3] 赵永锋.工伤保险统筹工作亟待规范的几个问题[J].人力资源管理,2011(5):203.