城中村改造规划探索——以广州市琶洲村改造实践为例

前言

为解决广州市土地供给短缺和中心城区二元化问题，从2009年起，广州市政府决定开展城中村改造工作。在亚运会召开前，首批实施的城中村改造进入了行动阶段。以大规模推倒重建为特点的突进式城中村改造，改变了城市空间形态和居民生活方式，由此引发了市民、规划界、媒体的广泛关注和讨论。琶洲村改造规划从实践上回答了上述问题。

一、规划背景

琶洲村位于琶洲岛中部，珠江南岸滨水地带，紧邻国际会展中心，地铁4号线与地铁8号线在其东南侧万盛围站交汇，地理位置十分优越。2008年，广州市规划局开展“琶洲—员村地区城市设计”工作，随后编制“琶洲—员村地区控制性详细规划”，确立珠江新城—琶洲—员村地区为广州市的中央商务核心区，并以最高的标准进行规划和建设。与此同时，位于琶洲国际会展中心东侧的琶洲村被列入2010年亚运会前必须改造的9个城中村之一。因此，琶洲村的改造规划设计与琶洲—员村地区控制性详细规划同时编制。按照上层次规划的要求，琶洲村改造方案既要体现未来广州国际城市形象的高要求，又要有较强的可实施性。

二、改造模式

琶洲村改造以“政府主导”和尊重“村民意愿”为原则，实行政府、村和企业联动，利用村集体的存量土地进行融资的改造模式。在保障村民和村集体的合法权益前提下，融资企业参与整村改造，通过成本核算，确定建设总量，从而获取经济效益，达到政府、村和企业共赢。

三、存在问题

琶洲村作为广州市首批城中村改造项目，没有案例经验可借鉴，在方案设计过程中主要遇到三个问题。

（一）建设量巨大

通过成本核算，上层次的控制性详细规划确定琶洲村改造项目总规划用地75.7万平方米，总建筑面积185万平方米，其中包括住宅建筑面积72.2万平方米（含村民住宅32.2万平方米）、村经济发展项目（商业金融业、服务业、商务办公、文化娱乐类）建筑面积45.8万平方米、商业金融业、服务业、会展业类公共建筑面积63万平方米和居住配套建筑面积4万平方米，毛容积率达到2.44，净容积率为3.5至 6.8。

（二）景观要求高

琶洲村作为国际会展中心东侧的滨水配套区，是珠江两岸城市景观的重要体现。上层次的“琶洲—员村地区城市设计”和“琶洲—员村地区控制性详细规划”对该地区的景观风貌有严格的要求，包括严格控制沿江一线建筑高度，限制沿江建筑面宽，塑造沿江天际线，延续历史文化风貌等。因此，在建设量庞大的前提下，如何合理布局，为珠江沿岸创造优美宜人的城市公共空间，成为改造方案首要考虑的问题。

（三）公众利益与改造主体利益的平衡

大规模的城市改造和开发，对当地居民的生活习惯和市民群体利益造成一定影响。如何合理布局公园绿地、教育、生活服务等公益设施，如何与住宅、商业等盈利产品协调，是改造规划体现公众利益与改造主体利益平衡和共赢的关键。

四、规划思路与方案实施

（一）创新标准，精细规划

为体现对城市高品质物质环境的追求，避免因高强度改造导致空间均质化和城市特色缺失，改造规划尝试通过提升规划技术标准，将生态优先、宜居为重的指导思想转化为城市设计的核心思路，塑造具有鲜明特色的滨水中心区形象。针对传统规划技术标准缺乏对城市重要滨水地区建筑空间和环境特色的引导，规划尝试建立有别于一般滨水地区的设计要素控制标准。改造规划对改造区内不同功能的滨水岸线编制相应的建筑技术管理规定，通过提高滨水道路两侧的建筑后退道路距离，提升了绿化覆盖率，严格控制沿江建筑高度，创新宜居建设标准，从而引导和塑造有别于城市一般地区的滨水宜居新区形象。

（二）全局出发，动态衔接

改造规划制定与上层次规划互动对接的工作方法，实现局部地区与城市重点地区城市设计的无缝衔接。

首先，改造方案从琶洲整体功能定位的角度出发，充分开展居住需求、会展商业容量、历史文化保护、珠江两岸空间特色等专题研究，以便更好地分解城市职能和组成统一的空间结构，保证改造方案的科学性和可实施性。

其次，将改造规划方案全程融入到控制性详细规划编制中，按照上层次规划确定的空间骨架展开方案推敲，形成初步改造方案后立即反馈到控制性详细规划中，按照效果优先的原则进行综合评价，在更大的层面判断改造方案的合理性。通过多次方案比较和磨合，确定改造方案，同时编制城市设计导则，细化控制要素，通过规划设计条件来落实城市设计的各项要求。到行政审批环节则简化管理，严格按规划实施建设。

（三）多方案比较，实现多方共赢

图1 控制性详细规划方案

图2 村和融资企业提出的方案

图3 改造规划方案

按照控制性详细规划方案，改造区内的公共空间控制、沿江建筑高度控制、公益设施布局等三方面与改造主体（村和融资企业）期望存在较大分歧，改造方案通过多次磨合，使公众利益与改造主体利益达到了平衡和共赢。

图4 琶洲塔至渔人码头历史轴线

图5 沿历史轴线的主题步行商业街

首先，位于琶洲村西侧的琶洲塔是广州古代商贸繁荣的标志，为延续琶洲古塔的历史轴线，控制性详细规划方案强制控制了古塔至渔人码头的线型广场，将改造区划分为南北两部分。改造主体认为广场将居住区一分为二，且引入了大量外来游人，不利于居住区的私密性和高品质，因而建议部分取消广场。改造规划尊重琶洲村作为岭南千年古村的历史，规划方案中强化琶洲塔至珠江北岸渔人码头的人文景观轴线，并策划和设计为连续的主题步行商业街，以现代的城市风貌保存和展现出城市历史印记。居住区一分为二后，南北两组团分别布局滨水高尚居住社区和村民住宅安置社区，避免不同的住宅产品混合，并妥善安排了不同生活习惯的居住人群。

其次，改造主体基于盈利最大化，期望沿江一线全部规划为高100至120米的大户型板式住宅。此方案使沿江界面形成高墙，阻碍了江景向内渗透。改造方案对沿江天际轮廓线做了科学系统的研究，通过分析珠江不同区段景观节点以及两岸视线关系，将琶洲村长达1.2公里的沿江一线建筑高度控制为60米、二线100米，形成梯度上升、江景共享的高度分布。另外，改造方案将一线建筑由板式调整为点式，临江面宽控制在40米以内，并设置了多条视线通廊，使江景渗透到社区内部，进一步提升了社区的环境品质。

图6 珠江沿岸天际线研究

此外，改造方案重视对公益设施布局，针对本地村民的生活习惯和新居民的高品质生活需求，因地制宜、量身订造各类配套设施。规划方案将控规的一所小学和一所初中合并为一所规模较大的九年一贯制学校，使教学资源更为集中。琶洲村的两个宗祠在方案中得以复建，延续了村宗族历史，并为村委会办公和村民举办庆典提供了场地。规划方案同时在河涌两侧的带型绿地上设置了咖啡厅、酒吧等滨水休闲设施，适应崇尚生活高品质人群的需要。

五、结语

琶洲村改造规划以坚持“政府主导”和尊重“村民意愿”为原则，通过研究存在问题，制定与上层次规划动态衔接的思路，提出多方案比较的方式，使最终的改造方案兼顾了城市公共利益和开发主体利益，籍此期望为广州城中村改造工作提供有益的经验和树立实践的标杆。

图7 琶洲村改造规划鸟瞰图