我国乡镇政府债务形成原因及化解对策

王 凤

随着当前农村经济社会的快速发展，农村改革的不断深化，乡镇政府债务已经成为人们关注的热点问题，它已经影响到政府的形象，影响到乡镇机构的正常运转和农村的稳定。如何充分发挥政府财政的职能，采取有效措施化解乡镇债务矛盾，是我们必须思考和解决的重大问题。

一、乡镇政府债务的基本概念

乡镇政府债务已经成为影响当前中国社会发展的重大问题。乡镇政府债务主要指的是由乡镇政府或其职能部门以直接借入、提供担保、欠账等形成并最终必须由乡镇政府偿还的债务，是乡镇政府无法回避的责任和义务。包括乡镇政府拖欠教师工资以及承担的清退农村股金会所形成的债务等。从总体来看，当前乡镇政府的债务问题已经成为一个普遍性的社会问题，“部分地区的乡镇负债十分沉重，凭自身财力已经无法全部偿还，而且债务债权互相纠葛，关系复杂，这必然会给乡镇债务的清偿和化解带来影响”。因此，必须高度重视乡镇债务产生的原因，以找出针对性的解决对策。

二、乡镇政府债务形成的原因分析

1.经济发展缓慢，乡镇财力严重不足

近几年来，随着国家农村政策的逐步完善，乡镇政府的财政收入普遍有了明显增长，但是仍然有许多乡镇经济发展缓慢，除了那些沿海地区的乡镇经济发展较快之外，我国处于中西部地区的众多乡镇依然面临着经济发展滞后的现实困境，政府债务问题极为突出。在这些乡镇经济结构中，农业所占比例较大，第二产业和第三产业所占比例极小，乡镇财政收入主要是农业税。而随着农村税费改革，农业税和各种摊派取消之后，乡镇没有其他财源，主要依靠财政转移支付来维持，加上近年来中央财政收入不断集中，乡镇基层财政面临着较大困难。在这样的情况下，不仅原有债务无法化解，而且极易产生新的债务。

2.公共产品及服务增加了乡镇政府的支出

为广大人民群众提供公共物品和服务是政府的重要职责，政府对于公共资源的配置主要体现在公共物品或服务的提供方面。而人民群众对于公共产品和服务的需求总是要随着社会的发展而不断增加。改革开放以来，农村经济确实有了巨大发展，农民收入有了较大增长，农民生活水平也有了明显提高。尽管与城市发展相比，仍然处于低水平。但在现实生活中，乡镇政府面临着较大的公共产品和服务的支出压力，在很多时候必须要执行上级政府的指令，完成上级布置的任务，提供实际上较多超越乡镇本身财力的公共产品或公共服务。而在很多时候，由于乡镇财政无力支撑这些费用支出，只好举债完成，由此背上沉重的债务包袱。

3.乡镇政府运行成本过高造成债务问题

现在乡镇政府面临的一个普遍问题是乡镇规模小，而机构设置较多，政府运行成本过高的现象较为严重。据统计，我国目前有乡镇近五万个，多数乡镇人口在三万人，有些边远地区乡镇人口在一万人左右，甚至有些乡镇只有两三千人。然而，根据统计，平均每个乡镇的行政机构及事业单位数量在三十个左右，有的乡镇甚至更多，因此，政府运行成本较多，财政压力较大。冗员过多，工资标准和经费开支标准不断提高且呈刚性化，是引起乡镇政府债务不断积累的又一重要原因。越是经济不发达的地区，人员超编、乡镇机构臃肿的现象越严重，行政办公成本的急剧增加也就不可避免。

4.财政体制不健全，事权与财权不完善而产生新的债务

二十世纪九十年代我国实施分税制财政管理体制改革，要求必须科学界定各级政府的事权和支出范围，使事权与财权相统一。但是目前大多数基层采取了财政包干的办法，这在一定程度上调动了乡镇等基层政府增加财政收入的积极性，但同时又给乡镇政府带来较大的经济压力。从一定程度上看，乡镇的财权大部分被上收，而事权却大大增加。而随着经济的快速发展，基层各项公益事业亟需建设，乡镇政府的财权与事权不完善的矛盾进一步凸现出来，这就必然导致乡镇政府产生新的债务。

三、化解我国乡镇政府债务的主要对策

（一）加快经济结构调整，促进地方经济快速发展

乡镇基层政府债务的化解，从根本上说，必须要建立在经济快速发展的基础之上。而要加快地方经济的发展步伐，必须要进一步调整经济结构。要积极统筹城乡一体化发展步伐，从制度上打破城乡分治、城市和农村经济发展不协调的现状，科学制定统筹城乡经济社会发展的政策，促进城乡资源合理配置，推动农村经济快速发展。同时，要在促进农业发展的基础上，积极鼓励和大力支持乡镇企业发展，积极培育新的经济增长点。尤其注意加强乡镇基础设施建设，积极开展招商引资，加快第三产业加快发展。从而增加政府财政收入，化解政府债务。

（二）积极转变政府职能，加强乡镇财政管理力度

应该认识到，当前乡镇政府债务问题严重与政府职责不明确、财政管理不够严格有着密切联系。我们认为，要积极化解乡镇政府债务，减少政府财政不必要的支出，必须要加快政府职能转变，按照现代政府职责要求，不断优化和科学调整政府财政支出结构，将财政支出的重点放在提供公共产品和公共服务上来。同时，要加强乡镇财政管理力度，强化财政审计和财务监督，建立完善财政支出预算、审批以及效果考核评价机制和责任追究制度，确保政府财政支出的科学合理。另外，要积极推进政府机构改革，加大并镇撤乡的力度，严格控制并逐步减少乡镇机构，进一步精简政府人员，消除机构臃肿、人浮于事的现象，减少政府财政支出。

（三）采取有效措施，加强对政府债务的控制和化解力度

一方面，要把控制和化解乡镇政府债务与对乡镇领导干部的考核结合起来，严格落实乡镇干部任期经济审计制度，把化解乡镇债务纳入领导干部任期工作范围，把政府债务管理作为评价考核领导班子和领导干部政绩的重要指标之一。对那些完成化解债务任务的乡镇，上级政府可以给予一定的奖励或补助，从而调动起乡镇政府控制和化解债务的积极性。另一方面，要对乡镇债务进行科学分类，建立规范、全面、科学的统计制度和监督审查制度。对急需建设的公益性项目，由县级政府财政部门等对建设规模、筹集渠道、成本收益等进行评审论证，重大项目一定要通过听证、公示等方式广泛征求意见，防止乡镇政府违规举债。

（四）逐步推行乡财县管，提高财政资金使用效率

要科学界定乡镇在基层社会经济文化等各项事业发展过程中的作用，明确乡镇政府承担的责任，逐步推行“乡财县管”，由县区统一乡镇的财政收支，合理安排财政转移支付，确保乡镇公共服务职能的履行和基层政权建设的正常开展。要在保证乡政府财政管理的法律主体地位不变的情况下，由县级财政部门直接管理乡镇财政，从而提高财政管理效率，增强乡镇财政的经济实力。同时，要加大各级财政的转移支付力度，加大对于乡镇基层财政的支持。政府要合理编制财政转移支付预算，提高财政资金转移支付的透明度，通过财政转移支付的方式来反哺农业和农村经济文化等各项事业的发展，积极改善乡镇政府财政状况，逐步化解县镇政府的债务问题。

（五）建立健全法律法规，制定合科学政策，引导乡镇政府化解债务

要从根本上解决乡镇债务问题，必须建立健全相关法律法规，以法律制度的形式明确划分乡镇财政的收支范围和标准，尽量减少乡镇等基层政府的财政负担。同时，对于乡镇政府的历史债务问题，单靠乡镇政府是很难解决的，必须要制定科学的政策，积极引导基层政府逐步化解。一方面，要彻底清查乡镇政府的历史债务问题，依据一定的标准，明确区分政府及相关单位的责任，采取有针对性措施，推动地方债务逐步化解。另一方面，上级政府要考虑集中财力，积极建立帮助基层乡镇化解债务的专项资金，用于支持基层政府解决由于历史原因形成的债务问题。同时，要根据相关政策，对乡镇政府在教育、文化、体育、卫生以及道路建设等方面积极寻求国家资金支持，以减少乡镇政府资金支出。

四、结论

在当前社会阶段，我国乡镇政府的债务问题已经成为影响和制约农村经济社会文化事业发展的重大问题。要认真分析乡镇债务形成的原因，采取有针对性的措施，不断减少和化解债务，切实促进农村经济快速发展。

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