关于地市级财政监督现状及未来发展的探讨：以山东各市调研为例

华元伟 黄 斐 兰兴志 王锦山

地市级财政监督机构作为连接上下级财政监督的纽带，所起的作用及未来的发展直接影响到整体财政监督工作的开展。随着经济社会发展资金需求的不断增长，财政收支管理的范围日益扩大、内容日趋复杂，也对地市一级财政监督工作提出了更高的要求。如何进一步扩大财政监督的广度，拓展监督的深度，提高监督的成效，成为各地市级财政监督机构面临的重大课题。

一、地市级财政监督的现状

通过对山东省17个地市财政监督情况进行调研，现统计情况如下：

（一）财政监督专职力量严重不足

据统计，17个地市级财政监督机构共有专职监督人员99人，平均每个地市不足6人，其中人数较多的地市有专职监督人员11人，少的地市仅2人，大部分地市不足5人，以目前财政监督专职力量不足的现状，很难满足财政监督工作涉及面广，政策性强，工作量大的需求，在遇到检查量较大的项目或检查任务集中的时期，往往捉襟见肘，人员不够用。

（二）财政监督人员综合素质有待提高

从调研情况看主要原因有两点，一是监督人员变动频率快，部分地市因工作需要，监督人员人事变动较大，有的甚至3年之内换了2批人员，造成有丰富检查经验的老监督人员与新进人员之间存在经验断档，机构工作的开展需新进人员逐步摸索，造成工作开展缓慢。二是非财会专业人员增多，在当前人员编制控制非常紧的情况下，新进人员并非全部系统地学习过财会专业知识，不少监督人员是经单位统一人事安排从由其他岗位调动过来，很少甚至根本未接触过财政财务检查工作，在开展专业检查时可以说是从头开始学，工作效率较低。

（三）财政监督理念正处在转变时期

随着大监督理念的兴起，各地市财政监督开始逐步摸索由过去专职监督机构单一、被动的事后监督逐渐向以绩效管理部门、投资评审部门为主的事前审核、相关业务科室为主的事中监控和专职监督部门为主的事后检查于一体的全过程监督转变。变单纯的监督检查为监督与服务相结合，把监督检查与建章立制，堵塞漏洞结合起来，不断提高财务管理水平，形成监督与管理并重的新格局。在探索的过程中各市地进度不一样，需求不一致，呈现不同的发展道路。

从调研情况可以看到，目前地市级财政监督主要面临力量薄弱、人员素质亟待提高、监督理念尚需完善，如何有效整合监督资源，全面提升监督层次，着力构建“多方参与、广泛覆盖、全过程控制、全系统关联”的财政大监督服务体系已经成为各地市级财政监督发展的首要目标。

二、不同地市的探索之路

针对目前财政监督存在的问题，各地市进行了不同的探索，其中很多已取得了显著成效，通过山东省部分地市的经验、方法看，主要集中有以下几个方面：

（一）建立财政兼职监督员制度

如青岛市以构建内部纵横联动、齐抓共管的大监督格局为目标，制定了《青岛市财政局兼职监督员管理办法》，规定每个具有财政监督职能的处室、单位需设立一名兼职监督员，明确监督员的岗位职责和义务，并将人员名单报监督检查处备案。使兼职检查员成为日常监督检查部门与业务科室联系、沟通的纽带，切实做到整合监督资源，形成各科室合力监管的局面。

（二）实行“一口对外”制度

日照、临沂制定完善了财政监督检查归口管理办法，财政部门各类对外检查一律由监督检查局统一组织实施和定案处理，各业务科室予以密切配合，维护财政监督执法的统一性和严肃性。

（三）构建监督网络实施合力监督

威海市在监督理念中创新提出以财政监督部门作为财政监督主体力量的同时，协调划分财政监督部门和各业务科室及区县监督部门的监督职能，建立市级监督与区县监督及各业务科室相互配合、相互制约、相互促进的监督机制，促进财政监督与业务科室业务管理的有机融合，形成合力效应，提高财政监督的整体效能。

（四）加强财政监督检查与其他部门的协作

日照市实行的成果分享制度，加强了与审计、物价、税务等部门的协作配合，建立财税联席会议和财审工作交流例会制度，实现了财政与税务、审计等部门之间工作上的互动、业务上的互补和信息上的共享，做到“一家查账，多家认账，成果共享”。

（五）探索市、县联动，共同参与监督的工作新模式

如临沂建立了财政监督检查人才库，从县局和乡镇财政选拔出业务能力强、政治素质高的同志作为人才库成员，专项检查的参检人员都从人才库中选取，从而有效整合、优化了监督力量。

（六）建立完善的财政监督考核评价制度

不少地市均通过制定专门的考核办法，加强对局机关内部及各县区的考核力度，并将考核结果在全市范围内通报，以此完善对市本级及县区的考评机制，鼓励先进、鞭策后进，逐步形成积极进取、求真务实的良好局面。

（七）加强监督检查成果转化和利用

潍坊诸城市十分注重落实检查工作实效，始终规范提高作为工作的一项重要内容来抓，通过制定相关制度和办法、加强涉税组织建设、实现信息和资源共享等办法加快监督检查成果的转化和利用。

（八）建立完善的财政监督队伍管理机制

威海市在强化内部工作人员管理的同时，出台了《威海市财政局监督检查室外聘人员管理办法》，从市直有关部门、市区注册会计师事务所等单位挑选业务能力强、综合素质高的人员，纳入了“威海市财政监督检查人员档案”，为各项监督检查工作的开展提供了有力的人力资源保障。

三、地市级财政监督未来的发展趋势

尽管不同地市在建设财政大监督的方法上不同，但都是以构建适合自身发展的财政大监督体系为前进的方向，通过将各地市的探索方法和发展方向综合起来分析，未来地市级财政监督的发展将集中在以下在四个方面：

（一）构建全程控制的财政大监督体系

1、关口前移，全面参与事前监督。着眼于事前规范、源头管理，将财政监督的重心逐步由事后检查向事前、事中转移。为全面提高财政资金使用效益，将绩效管理引入财政管理当中，并以此为契机，将财政监督与绩效评价事前目标的制定和财政投资评审的事前预算控制有机结合，实行信息互通、资源共享，从规范性、有效性、合理性等多个角度共同对资金支出项目进行科学评估和规范管理，避免重复建设，盲目投入等问题发生，增强政府决策的科学性，从而在源头上为此后各项工作的开展打下良好基础。

2、加强跟踪，全面强化事中监管。要求各业务科室建立科学、规范、灵敏、高效的财政资金运行监控机制，一是要严格财政资金分配、使用的授权和审批制度，规范支出程序，提高资金支出效率；二是要加强对预算资金分配、使用和执行情况的事中跟踪监控，做到监督工作与财政资金运行同步，并将跟踪监控情况形成书面报告整理归档，作为年底考核的重要依据。

3、突出重点，全面优化事后监督。从过去繁琐的专项性、集中性监督解脱出来，集中力量抓好对经济社会发展的焦点领域和领导、群众关心的热点问题的监督。着重选取一些重大项目，重点检查其支出结构是否合理，影响支出效率的高低，并针对某些不合理的支出提出调整优化结构的方案，积极上报，并监督落实。不断提高资金支出的科学性、合理性、规范性，为提高资金支出效率把好关。

（二）推进三位一体的财政大监督建设

1、日常监督全覆盖。以做大财政“蛋糕”为中心，加强财政收支监督，切实履行财政监督职责。一方面加强了对本级预算收入的监督，在全市范围开展税收征管质量检查，组织对房地产和建筑安装等行业税收征管情况、非税收入情况等进行检查，确保了税收及时足额入库，突出财政部门对财政收入质量的再监督职能。另一方面，加强对财政支出的监督，每年组织人员，开展财政专项资金检查，对财政支出进行跟踪问效。将财政监督工作融入到生财、聚财、用财的各个环节。

2、专项监督全方位。为规范和加强项目支出预算管理，实现项目支出管理的规范化、程序化，要加强围绕涉及民生的专项资金项目，有针对性地选择“三农、教育、卫生、社保”等财政重大支出项目组织专项检查，在资金使用前加强对工程项目资金的审批、审查，确保资金专款专用；资金使用过程中，联合业务负责科室，加强对资金使用的指导、管理、监督，确保资金运行安全有效。

3、内部监督全过程。一是规范内部监督，通过制定详细的内部审计规定，对各科室、单位财政财务管理、银行账户使用情况进行审查，进一步加强内部监督。二是规范内部资金管理，出台相应资金拨付流程管理办法，加强财政资金管理内部控制制度，从而强化了业务处室之间相互牵制和制约机制，使财政资金的审批和拨付程序更规范，确保了财政资金安全运行。

（三）提升财政监督服务功能

财政监督要在充分发挥财政监督检查发现问题、堵塞漏洞作用的基础上，加强对监督检查成果的应用，通过对检查结果进行细致的分析、研究，挖掘问题形成的深层次原因，有针对性地提出整改的意见和建议，并会同相关部门抓好整改落实，着力形成防范问题发生的长效机制，从而达到事半功倍的效果。

1、财政监督检查同当好政府参谋助手相结合。财政部门作为具有发展调控职能的重要综合经济管理部门，是政府决策重要的参谋助手。在抓好日常监督检查工作的同时，将关注点放在关系经济社会发展的重要领域，针对政府关注、领导关心的热点问题、重大投资项目的资金支出情况，通过组织专项财政监督检查，摸清情况，分析问题，为政府决策提供准确依据。

2、财政监督检查同推动财政中心工作开展相结合。充分发挥财政监督检查能够系统、全面掌握情况、发现问题的优势，加强财政监督机构与业务科室的沟通协作，使监督检查的成果成为进一步完善政策、加强管理的有力依据。

3、财政监督检查同完善行政事业财务管理相结合。检查并不是目的，及时发现问题、改正问题，并防患于未然是财政监督检查的重要职责。在客观反映存在问题的同时，主动与相关单位进行沟通，共同挖掘问题的源头，帮助单位建章立制、规范管理，并根据单位的实际情况，进行充分研究，提出促进单位发展的合理化建议及对策，促进单位工作更好地开展，形成财政部门与被检查单位的良性互动，为财政监督检查工作开展提供良好的氛围。

（四）加强财政监督队伍建设

监督检查队伍是搞好财政监督工作的重要载体，更是建立健全财政监督机制的组织保障。如何解决目前财政监督力量严重不足的问题可具体采用三种办法：一是利用中介机构加强检查力量。通过选择业务能力强、综合素质高、工作认真负责、有强烈责任心的事务所和会计人员，保证检查工作的要求，确保高质量完成检查任务。二是聘用退休的企业财务人员加强检查力量。退休的企业财务人员一般是业务能力比较强，喜欢从事这项工作，有责任心，干工作不应付。在日常工作中，发现特别好的，可以固定下来，作为常备检查人员，应付一些的小检查。三是提高专职财政监督人员的素质和能力。借用外力，只是解决人员不足问题，但核心的工作，比如组织协调、最终定案、处罚对话等，需要专职人员亲自来做，这就需要专职人员自身能力的提高。通过组织财政监督人员培训班，组织人员到省内外先进地区学习等方式。加强专职监督人员综合能力的培养。