我国结构性减税政策的优化选择

刘 萍

一、我国结构性减税政策分析

为了应对金融危机，拉动经济增长，2008年底，我国正式提出了结构性减税政策。接下来的四年，我国陆续出台了一系列的结构性减税政策。结构性减税政策的内涵有两方面：一方面强调减税，着眼于纳税人实际税负水平的下降。另一方面注重税制优化，为我国经济发展提供更好的发展平台。尽管这些结构性减税政策在实施过程中总体效果尚不明显，但是为我国税制的完善和税收结构的优化奠定了基础。

结构性减税的主要内容有以下几个方面：第一，增值税转型和扩围。增值税自2009年年初开始转型，由生产型增值税向消费型增值税转变，对一般纳税人购进机器设备的进项税款允许抵扣，未抵扣完的可结转下期继续抵扣。2012年1月，营改增改革开始在上海市交通运输业和部分现代服务业中试行，并于同年7月扩大至11个省市。增值税改革对于减轻企业税负和消除重复征税现象发挥了重大作用；第二，房产税试点改革。2011年1月28日，上海重庆分别开展房产税试点改革。由于力度较小，房产税改革并未引起太大的反响；第三，关税降低。自2012年1月1日起，我国将开始对730多种商品实施较低的进口暂定税率，平均税率为4.4%，比最惠国税率低50%以上。接下来国务院又发布了相关政策，明确了财税政策对加强进口的支持力度。关税的减税举措不仅有利于扩大进口，而且对于推进产业结构调整和扩大消费都发挥着举足轻重的作用。第四，个人所得税费用扣除标准提高。先是由1600元提高至2000元，后来在2011年9月1日起提高至3500元。税率及级次也发生了变化，超额累进税率级次为3%至45%，由原来的9档变为7档。个人所得税的变化为低收入群体减轻了税负，对于贫富差距的扩大起了一定的遏制作用。除此之外，还有许多关于契税、资源税等方面的改革，这些政策都显示了国家减轻税负、优化税制结构的决心。

二、西方国家减税的经验借鉴

（一）减税的受惠范围广泛

以美国为例，在应对2008年金融危机的过程中，为刺激消费和鼓励投资，美国出台了相关的减税政策，这些政策的受益者不仅包括符合条件的个人，而且包括大量的企业。具体内容有：为每对夫妻提供800美元的税收抵免额以及向个人消费者提供400美元的税收抵免额度，向退休人员、伤残老兵及其他不需支付工薪税的人员提供250美元的社保支票补贴，向中小企业提供税收减免措施，提高企业固定资产投资的优惠扣除的标准和购置符合条件的固定资产的折旧扣除额等。

（二）税收调控重点是主体税种

在以所得税为主体税种的国家，其减税重点都放在了主体税种上，这样可以使更多的人收益，达到鼓励消费、刺激投资的目的。英国公司所得税税率2008年4月1日起从30%降为28%，而对年应税利润不超过30万英镑的小型公司实行的低税率则从20%提高到21%，并延长公司亏损往前结转的期限。英国所得税法原来允许经营亏损无限期往后转冲抵以后年度所得，也可以往前结转1年冲抵上一年度的所得而申请退税。

（三）减税内容旨在提高国民生活质量

日本为刺激经济复苏，于2009财年出台了国家预算法案，以保障国民生活为目的，由安抚民心紧急综合对策、生活对策、生活防卫紧急对策三大部分组成。除了增加对民生方面的财政补贴外，在减税方面，主要采取降低税率、加速折旧、减免税、税收抵免等方式。如在2～3年内，对购买环保车的消费者减免汽车购置税、汽车重量税，允许企业购买的节能设备在两年内全额加速折旧；在2009年4月1日～2011年3月31日的两年内，对中小法人按照18%的减轻税率 (原税率为22%)征收法人税等。

总结各国减税的经验，不论成功或者是失败，其基本出发点都是在推动经济发展的前提下，使本国居民的生活水平得到提高，企业能创造更多的就业机会。

三、我国结构性减税政策的优化选择

通过借鉴各国减税经验，结合本国实际，笔者认为，我国结构性减税政策接下来应进一步积极优化完善税收政策，调整经济结构。具体应做到如下几点。

（一）加快营改增步伐

2012年1月开始的营改增试点，是增值税自2009年1月起由生产型转为消费型之后又一利好改革。由上海开始试点的 “营改增”首先给交通运输业和部分现代服务业带来了减负的春风，试点范围从同年7月31日开始增加到11个省市。笔者认为，应加快推进营改增的试点范围，使全部的商品和服务都纳入到增值税的增收范围之中。据测算营改增全面推开后，将带动GDP增长0.5%左右，第三产业和生产性服务业增加值占比将分别提高0.3%和0.2%。营改增的完善可以促进产业间的公平，减少间接税对经济的扭曲效应，从而进一步的健全税制，优化产业结构。在推进营改增的进程中，也要注意防范这项改革带来的后续问题，比如地方财力的减少、提供公共服务的能力降低以及弱化地方政府对产业结构调整的执行力度。所以政府应提前制定好具体对策，保证各方的利益平衡。

（二）扩大房产税试点范围

在上海重庆的房产税试点中，征税范围较窄，税率较低，影响力有限，所以应制定合适的征税范围和税率，为地方财政收入做贡献。另外，我国房产税和城镇土地使用税的征税区域仅限于城镇，不包括农村。农村存在大量的非生产用住房，不利于国家农业的发展和税收制度的完善。建议征税范围应扩大至农村，防止耕地流失，并实现城乡税制一体化，保证农业生产和税收制度的公平合理。同时，应制定合理的优惠政策，保证税负的横向和纵向公平。城镇的征税范围应由原来的对经营用房地产征税扩大至对自有居住用的房地产要征税，特别是对高档豪华的房地产要增加税收调节措施，进一步缩小贫富差距。

（三）保证个人所得税费用扣除标准与经济同步增长

2011年9月1日起，个人所得税按照3500元的扣除标准计征，纳税人数由原来的约8400万人减至约2400万人，其中工薪阶层、个体工商户和经营承包户受益最大。这条政策和经济发展同步，反映了我国税制的进步，应在此基础上，进一步完善我国的个人所得税制。发达国家把个人所得税作为主体税种，我国也应将其放在重要的位置上。个人所得税的发展是市场经济发展的重要表现，兼具了筹集财政收入和调节社会成员收入分配的功能。在重视其财政职能的同时，个人所得税作为直接税，在调节收入分配方面也具有巨大的潜力。合理的个人所得税制还有利于培育中等收入群体，对社会的稳定也发挥着不可忽视的作用。新时期，个人所得税应借助结构性减税这股东风，逐步优化，使税率和费用扣除标准跟上经济发展的步伐，起到调节收入分配的作用，逐步成为国家的主要税种。

（四）健全我国的税收法律体系

目前，无论是我国的增值税，还是其他税种，大都是通过暂行条例的方式来规定，虽然具有强制性，但是却没有法律层面的硬性约束。税收法律是我国财政政策的重大组成部分，所以当务之急是在结构性减税的同时，健全我国的税收法律，使之具有切实的强制性。作为积极财政政策的一部分，只有全面的财政税收制度改革，才能保证结构性减税的效果。结构性减税的目标不仅是营改的推广、个人所得税扣除标准的提高和房产税的试点，更关系到中国经济结构的调整和税收体制的完善，也会为制定合理的税收法律打下基础。