20世纪90年代以来波兰养老金制度改革评析

王红兵，郭 林

（1.2.华中科技大学，湖北 武汉 430074）

20世纪90年代以来波兰养老金制度改革评析

王红兵1，郭 林2

（1.2.华中科技大学，湖北 武汉 430074）

面对人口平均预期寿命的延长、畸重的退休支出压力、养老金财务问题的短期性，波兰于1999年对其养老金制度进行了改革，建立了名义账户制与基金制个人账户计划相结合的养老金制度，这一模式的形成与改革过程中所创造的双重支付和国际金融机构的影响密切相关。波兰新养老金制度在一定程度上实现了改革的预期目标，但仍面临着财政性养老金支出规模较大、缺乏公平性等问题。波兰经验表明，名义账户制不失为一个较为理性的选择。同时，在改革过程中，应吸取波兰教训，建立改革配套机制，促进制度的可持续运行。

波兰；养老金；双重支付

1989年，波兰第三共和国建立。自此，波兰由社会主义国家转变为实行西方议会政治和经济私有化的资本主义国家。1989年之前，波兰经历了伴随高通货膨胀率的经济危机，给政府财政和国民生活带来了巨大的压力。面对这种困境，资本主义政府上台后，根据“休克疗法”的改革思路，强力推进经济体制的市场化改革。其措施主要包括：私营化，关闭低效率的国有企业，取消国有企业的贷款优惠，实施自由价格制度，削减财政支出、促进预算平衡，实施工资管制等。这一系列的措施的主要后果一是失业现象产生，且失业率不断上升，二是伴随超高通货膨胀率的更加严重的经济衰退。正是在这样的经济背景下，波兰政府承担起了改革养老金制度的重任。

一、波兰养老金制度改革的成因

在计划经济时代，波兰实施再分配性较强的现收现付养老金制度，即当期参保者的养老金供款进入国家预算，由国家预算安排资金支付当期退休者的养老金。波兰对其养老金制度进行改革，既有其他国家同样存在的人口方面的原因，亦有波兰自身的特殊原因。

（一）人口平均预期寿命的延长

医疗科学的发展和医疗服务的健全促进了世界人口平均预期寿命的延长，在波兰也不例外。男性和女性的平均预期寿命都呈上升趋势，而在各年龄段，女性的预期寿命要高于男性。上述状况导致向养老金制度供款的经济活动人数与退休人数的比值不断降低。1995年与2005年，波兰的这一指标分别为2.17和2.09，到2015年将继续下降至1.8[1]，平均预期寿命的提高给波兰传统现收现付制的可持续发展带来了巨大的财务压力。

（二）畸重的退休支出压力

在20世纪90年代，波兰养老金制度所面临的财务压力要高于其他转型国家。1988—1993年，波兰退休支出占GDP的比重从7.1％增长到15％[2]，高于斯洛文尼亚、拉脱维亚、罗马尼亚等转型国家同一指标的水平。尽管波兰退休支出占GDP的比重水平很高，但是其社会保险预算赤字相对较低，其主要原因在于雇主承担了较重的供款责任。波兰养老金制度的雇主供款率在1981年为25％，1987—1989年为38％，1990年为45％[3]，在转型国家中处于最高水平。波兰所实施的自由主义“休克疗法”要求政府对养老金制度实施最低程度的干预。如果政府不对养老金制度的责任结构进行优化，那么雇主所承担的养老金制度融资负担就会愈发沉重，不利于企业市场竞争力的提高。

（三）养老金财务问题的短期性

20世纪90年代，波兰在短期内并未面临严峻的人口老龄化问题。根据Ksiezopolski测算，直到2010年，波兰人口年龄结构比较合理[4]。因此，旧养老金制度所面临的财务问题是短期的，是由旧养老金过于慷慨、提前退休、“休克疗法”带来的失业率不断攀升等因素决定的。如果在20世纪90年代不进行改革，那么波兰养老金制度必然崩溃。正如Mare和Schwartz在1994年所指出的那样，当前的养老金制度在短期内不具备可持续性[2]；1995年，Inglot认为，包括养老金制度在内的社会保险制度已经对波兰的政治和经济稳定带来了威胁[5]。

二、波兰养老金制度的改革历程

广义而言，波兰养老金制度改革采纳了世界银行所提出的三支柱模式。但是与世界银行方案中第一支柱不同的是，波兰的现收现付制度采取了名义账户制（Non-financial Defined Contribution system，NDC）。1999年1月1日，波兰新养老金制度正式实施，主要包括两个部分：名义账户制与基金制个人账户制（Financial Defined Contribution system，FDC）。其中，名义账户制为主体。此外，参保者可自愿建立第三个账户，其融资来源为雇主或个人。高收入劳动者不仅可向两个强制性的账户供款，还能同时向自愿性账户供款，这有利于其将来获得较高水平的养老金。

面对旧养老金制度的财务危机，波兰在世界银行的养老金制度改革报告出版前就对其养老金制度进行了调整。根据政府的市场经济改革方向，养老金制度改革措施主要表现为简单地削减待遇水平，但是这一措施在1994年被波兰宪法法院宣布停止。同时，增加雇主的负担和政府的补助水平也不能作为缓解近期压力的有效措施。在这种状况下，将现收现付制的部分负担从雇主转移给雇员成为一个较为有效的选择。从20世纪90年代中期起，这一改革思路成为波兰大部分官方文件的主题。在20世纪90年代晚期，波兰政府决定按照世界银行的思路对其养老金制度进行改革，以获得世界银行的资助或贷款，同时将现收现付制度的部分负担从雇主转移给雇员。保加利亚、捷克、罗马尼亚均将其现收现付制中的部分雇主负担转移给了雇员，但是波兰的转移比例最大，这使得雇员通过较高的供款率向现收现付制进行了较多的供款。在这种情况下，制度转型中的双重支付问题被创造出来。

为了缓解制度转型给当期工作者所带来的负担，波兰将私营化养老金支柱的部分收入用以支付转制成本。这一措施使得雇员向现收现付第一支柱的供款水平较低，有利于制度转型的顺利实施。将传统现收现付制即第一支柱改革为名义账户制度缓解了双重支付问题所带来的压力，因为它加强了现收现付制供款与待遇之间的联系。双重支付是一个公平问题，一代人既要为自己的养老进行储蓄，又要为同期退休者的养老金提供资金支持。在典型的三支柱模式下，当期劳动者通过向现收现付制供款来资助当期退休者的养老金，同时他们知道，在人口老龄化背景下，其将来的退休生活主要靠自己的储蓄来支持，这会使得他们不愿意向第一支柱供款。这反映了第一支柱与第二支柱、工作者和退休者两代人之间的断裂。NDC计划的实施有利于解决这种断裂问题。在波兰NDC与FDC相结合的养老金制度下，参保者每年都能收到其两个养老金账户积累额信息的信件，这会使参保者感觉到他们向第一支柱的供款与其未来的养老金紧密相联，可在一定程度上增强其向现收现付制度供款的积极性。

2009年，基于性别的精算模型应用于养老金收入的计算。此外，波兰保证参保者至少能获得最低养老金，其水平在2007年为最低工资的30％。根据测算，到2035年，大约17％的退休者将会获得最低养老金。随后，这一指标将会下降到7％[6]。

在波兰养老金制度改革的过程中，政府与社会公众对制度改革进行了较为充分的交流。制度改革对改革之时即将退休的老年人并无影响；宪法法院在养老金制度改革过程中发挥很大的作用，旧制度会破产的长期效果预测展现在公众面前。由于上述原因，波兰公众对新制度的实施并无过多的批评和抵触。

三、波兰新养老金制度的运行机理

1999年初开始实施的波兰新养老金制度结构如下：一是名义账户制，它基于不可在金融市场上交易的准政府债券（与布坎南债券的思路一致），收益率为工资收入总额的增长率，当前供款率为工资的12.22％；二是实账积累的个人账户制，个人账户中的资金需要在资本市场上投资运行，以获得投资收益，当前供款率为工资的7.3％。上述两个账户的税收模式为EET，即养老金供款和投资收入是免税的，而领取养老金则需缴纳税收。此外，制度所规定的最低退休年龄为男性65岁，女性60岁。从宏观角度讲，养老金制度是将一定时期的国民产出在各代之间分配的机制。NDC制度的主要作用是稳定国民产出用于当期退休者的比例，而FDC的作用在于缓解人口老龄化给养老金制度收入和支出所带来的波动。从个人角度分析，养老金制度是一种生命周期收入再分配机制。

新制度的覆盖范围为出生在1948年12月31日之后的所有人。在1969年1月1日之前出生的人群可在两种模式中择一。两种模式一为NDC加FDC，二为NDC计划。他们需要在1999年12月31日之前做出最后的决定。

现收现付制从部分积累制转轨的过程中，在1999年1月1日之前已经参加旧养老金制度的参保者可获得NDC账户的初期资本。这可以假定为，按照旧制度规则，让1948年12月31日之后出生的人退休，终止旧制度的实施；1999年1月1日后，他们全部加入新制度。从旧制度所获得的养老金权益通过初期资本的形式转移至新制度之中。这种方法有助于“中人”在旧制度中的养老金供款简便化处理。因为波兰并没有个人向旧制度供款的数据。在旧制度的实施过程中，波兰社会保险机构仅统计达到退休年龄参保者的信息。这种方法亦有利于平滑参保者在新旧制度中的转换，激励参保者不离开劳动力市场。对于1969年1月1日之前出生的人，他们无论是仅仅参与NDC计划，还是两个计划都参与，其所能接获得的初始资本并无差异。

初始资本的计算与旧制度养老金的计算公式密切相关。旧制度的养老金计算公式如下：

P0=24％W×I+（1.3％T+0.7％×N）×B

其中，P0为1999年底应计月度养老金；T为参保者供款年限；N为视同供款年限（如服役和生育等时期）；B为个人评估基数；W为1998年度第2个季度的月均工资收入额；I为调整指数，其值为：

其中，Ai为1998年底个人年龄，Ar为退休年龄（男性为65，女性为60），Ci为所有的应计年数，其值为（T+N）与（4/3×T）中的较低值；Cr为所需的应计年数（女性为20年，男性为25年）。个人评估基数等于1980年之后连续10年通胀指数化的个人平均工资额。计算初始资本K0的公式如下：

在上式中G代表预期寿命，其赋值为男女通用的62岁的生命表。在1998年，年龄为62岁国民的预期余命为209个月。初始资本转移至NDC计划的供款计算公式如下：

其中，ni为第i年的名义收益率；r为退休年度；age为退休年度的预期余命。这表明，参保者未来养老金的价值取决于1999年后的收益率与反映预期余命的G值。由于预期余命呈上升趋势，因此，上式的分母值将会增大。起初，波兰法律规定，计算初始资本进入名义账户的过程期限为5年。但在这个时期内，有1000万工人的初始资本需要计算，工作量极其巨大，因此，这个过程不得不延期。

四、波兰养老金制度的改革效果分析

1999年改革所建立的养老金制度拥有四个方面的目标：第一，为退休者提供一定水平的替代率；第二，将养老金的财务收支制度化，减少政府财政性养老金支出；第三，加强养老金供款和收益之间的联系，消除不同群体之间的不平等养老金收益；第三，通过建立私营养老金账户，并将账户资金投资于资本市场，获得较高的投资收益率。

由于波兰新养老金制度实施时间尚短，因此，需要用预测方法来测算其替代率水平。在基本方案下，新养老金制度的替代率可由2010年的48％增长到2050年的75％；在乐观方案下，制度替代率可由2010年的50％增长到85％；在悲观方案下，制度替代率可由2010年的47％增长到2050年的73％。可见，在制度改革初期，波兰新养老金制度的替代率较低，但是随着制度的发展，替代率呈上升趋势，并于2050年达到较高的水平。

但是，NDC和FDC相结合的混合型制度在运行中出现了一些问题。第一，由于一部分供款计入了FDC账户，因此ZUS（Zaklad Ubezpieczen Spolecznych，Social Insurance Institution）必须获得更多的政府财政补助才能履行其当前的责任。在2003年，政府补助了ZUS预算的28％，其中10％是用于抵消进入FDC账户的资金。从减少政府财政性养老金支出角度分析，改革并不是成功的。2002年的数据显示，退休者数量仍在增加，养老金领取者大约占总人口的1/4。同时，失业率很高，2004年为19.5％。DC模式将供款和收益紧密联系起来，养老金收入的高低与职业类别本质上并无太大联系，这对消除计划经济时期所遗留的职业之间不平等具有很大作用。但是，新制度将再分配要素消除，而阶层和性别之间的养老金收入不平等被创造出来。

根据波兰新养老金制度的规定，雇员需为NDC计划融资做贡献，这降低了雇主的供款负担。为养老金制度融资的征税有税基上限，这意味着高收入阶层不必以他们的全部收入为基础进行养老金供款，会有更多的资源为未来投资。

波兰的社会经济转型创造了一批经济精英：投资于非正式经济的商人；共产党实权人物，他们在社会主义的晚期和转型的第一年将其所拥有的政治权力转化为经济资本；受雇于私营部门的专业技术人才。这些精英主要由受过良好教育的中年男性组成。例如，在1994年，仅有20名女性位列波兰经济词典的前150名之内。在1999年，有超过一半的波兰最富有的50人处于中年时期，仅有2位女性位列最富有的100名波兰人范围之内。近期的仿真预测显示，波兰女性的平均养老金将会降低到男性的55％。由于新制度的供款与待遇紧密相联，女性的收入较之男性较低，她们可能会推迟退休，以保证退休期的生活水平。但是，超过60岁的老年女性会感到雇主和希望得到她们工作的年轻人所给予她们的退休压力。很多女性在60岁退休是由于两个相互关联的原因。第一，在波兰雇佣法律下，反歧视的政策只与当前的雇佣状态相关；第二，新社会救助制度规定，女性只能在60岁之前获得失业年金。这意味着，尽管退休不是强制性的，但是如果一个女性在60岁之后失业，她将无法获得失业补助金，很可能难以再找到工作，因为雇主可拒绝雇佣她而不违法。缺乏成文的反老年歧视和反性别歧视的法令使得老年参保者的就业存在困难。

一些波兰学者预测，新养老金制度会提高性别之间的养老金差异，其原因在于以下几点：第一，新养老金制度计算公式体现了男女之间在收入之间的差别；第二，女性要花费大量的时间来照顾儿童或者家庭病人，在这段时间，女性的养老金供款是基于最低工资收入进行的；第三，较早的退休年龄意味着女性的退休收入较低；第四，较之男性，女性面临着长期失业的风险，这使得她们向新养老金制度供款的水平较低，并导致其养老金水平较低。此外，养老金计算基于平均预期寿命，而女性的平均预期寿命往往高于男性，这亦使得女性养老金收入较低。从上述分析可看出，与男性相比，女性的养老金收入往往较低，尤其是收入最低的女性群体，她们的老年生活保障会更加脆弱。

当考察FDC个人账户制度时，上述不利因素会恶化。女性和非技术男性工人等低收入者会仅有十分有限的资金进行投资，且缺乏投资知识，他们是经济下滑时期最脆弱的群体。而高技术男性工人、专业人才和富有商人等精英阶层受到新制度退休浪潮消极影响的程度较轻。私营养老基金的建立，有利于股票市场的发展，因为可用于投资的养老基金占总供款的37.40％。在2003年，私人投资基金的名义收益率为10.9％[7]。但由于资本市场固有的周期波动性以及波兰资本市场的不健全，这一收益率水平恐怕是不够稳定的。此外，如果考虑到FDC运行过程中的费用，上述收益率会大打折扣。从2004年1月开始，波兰基金制个人账户计划的先期费用占供款额的7.0％，管理费用占总资产的0.54％，另外还有收益费用、佣金费用等[8]。因此，波兰FDC基金运行与投资的效率仍需提高。

总而言之，波兰新养老金制度在一定程度上实现了制度改革的预期目标，如提供一定水平的替代率，但降低财政性养老金支出水平、消除不同群体之间养老金收益的不公平等目标并未如愿实现。制度转型所带来的双重支付问题，使得财政性养老金支出在转型期内无法真正减少。波兰新养老金制度的待遇水平在阶层、性别和年龄群组之间存在着不公平性，消除劳动力市场上的年龄和性别歧视，优化阶层、性别和年龄群组之间的收入分配结构，是消除这种养老金收入不平等的关键所在。

五、对中国养老金制度改革的启示

目前，我国养老金制度的主体部分由企业职工基本养老保险制度（以下简称企职保）、新型农村社会养老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）三部分构成。其中，新农保和城居保尚处于试点阶段。从财务模式和资金运行模式角度分析，上述三个组成部分均实行现收现付式社会统筹与基金式个人账户制度相结合的模式。从筹资来源角度分析，三个组成部分存在一定差别：企职保社会统筹与个人账户的筹资来源主要为企业和参保者个人的缴费，新农保和城居保个人账户的筹资来源为个人缴费、地方人民政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，二者现收现付的社会统筹性质主要体现为中央政府和地方政府以公共财政为支撑，向退休者提供的基础养老金。综合考虑上述波兰养老金制度改革与我国养老金制度，波兰养老金制度改革对我国养老金制度科学发展的借鉴意义应该主要体现为对企职保的启示。

与波兰不同，我国企职保的现收现付制度并未采取名义账户制度，而是采取了传统的现收现付制度，这给制度的可持续运行带来了一定问题。

其一，不利于制度应对人口老龄化的挑战。目前，我国企职保社会统筹部分由于传统现收现付制所固有的非精算性，缴费与养老金收入联系不够紧密，甚至导致了一定程度的逆向收入再分配，削弱了国民参保积极性。同时，在人口老龄化背景下，企职保的待遇确定型缴费模式会在一定程度上使得社会统筹部分缴费率偏高，不利于制度可持续发展。

其二，与企职保社会统筹紧密联系的个人账户“空账”降低了公众对制度的信任度以及制度能够可持续运行的预期。由于转轨成本承担缺失，社会统筹资金不足以支付当期退休者的养老金，故个人账户资金被挪用来填补这项缺口，致使“空账”问题出现[9]。到2010年，我国做实个人账户规模为2039亿元，仅占当年做实个人账户所需资金总额的12.31％。总体而言，个人账户仍处于“空账”状态[10]。从波兰的改革可看出，用个人账户基金弥补现收现付的养老金支付缺口未尝不可，但这一举措实施的基础应该是实施名义账户制并建立现收现付与基金制密切配合机制。否则，不仅会导致制度异化，而且会降低制度的公众信任度和可持续运行预期。

借鉴波兰经验，将我国企职保待遇确定型的现收现付式社会统筹制度改革为名义账户制度不失为一个较为理性的选择，这既可通过名义账户的精算要素加强参保者缴费与待遇之间的联系，增强职工参保积极性，消除逆向收入再分配，增强制度抵御人口老龄化风险的能力，又可通过建立名义账户制与基金制个人账户制的联动机制来提高公众对制度的信任度和可持续运行预期水平。此外，应充分吸取波兰养老金制度改革的教训，在企职保改革的过程中，建立包括就业、劳动力市场等政策在内的配套机制，提高制度的可行性和有效性，促进制度可持续运行。

（注：作者感谢欧盟养老金专家Agneta Kruse博士对本文的宝贵建议，但文责自负。）

[1]Supreme ChamberofInspection.Informacja o Wynikach Kontroli Realizacji Postanowien'o Organizacji i Funkcjonowaniu Funduszy Emerytalnych[R].TheSupremeChamberofInspection data，2002.

[2]Maret，X.，Schwartz，G.Poland：Social protection and the pension system during the transition [J].International Social Security Review，（2）：51—69.

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[4]Ksiezopolski，M.Social security in Poland：The challenge ofthe transformation to a market economy[A].J.Midgley＆ M.Tracy（Eds.）. Challenges to social security：An international exploration[C].Santa Barbara，CA：Greenwood，1996.69—84.

[5]Inglot，T.The politics of social policy reform in post-communist Poland：Government responses to the social insurance crisis during 1989—1993[J].Communist and Post-Communist Studies，1995，（28）：361—373.

[6]Chlon-Dominczak，A.The Polish pension reform of 1999 Restructuring with privatization：case studies of Hungary and Poland[J].International Labor Office，1999，（1）：95—196.

[7]Zukowski， M. Zabezpieczenie Spoleczne w Polsce Social Insurance in Poland[R].Social Report，Poland，2005.

[8]Anton Dobronogov，Mamta Murthi.Administrative Fees and Costs of Mandatory Private Pensions in Transition Economies[J].Journal of Pension Economics and Finance，2005，（1）：31—55.

[9]郭林，丁建定.中国企业职工基本养老保险名义账户制度研究[J].保险研究，2010，（8）：79—87.

[10]杨植强，郭林，丁建定.瑞典名义账户养老金制度精算要素研究[J].华中科技大学学报（社会科学版），2011，（5）：91—98.

责任编辑 韩成军

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1007－905X（2012）04－0042－05

2012-01-28

国家社会科学基金项目（11BSH065）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（08JJD840183）

1.王红兵，男，河南滑县人，华中科技大学社会学系博士研究生，郑州市二七区人民检察院检察委员会专职委员；2.郭林，男，国家公派华中科技大学与瑞典Lund University联合培养博士研究生。