天津农地征用中农民土地收益分配机制研究

郭素芳

(天津师范大学经济学院，天津300387)

0 引言

随着我国工业化、城市化进程的加快，越来越多的土地从农业用途转变为非农业用途，而伴随农地非农化会引起农地价值的增值。但从目前的征地补偿制度来看，我国征地的补偿太低，在给予农民或村集体的土地补偿中并未包含农地发展权的收益，其结果是将农民和村集体拒之于土地增值收益之外，损害了农民的利益，引起了被征地农民的强烈不满。针对这一状况，学术界从理论上做了大量研究，一致认为农民在土地征用中获取的补偿偏低。关于农民在征地收益分配中利益受损的成因，学界多从产权制度缺失的角度进行了分析。多数人认为，农地产权主体不清、产权制度缺失是造成农地增值收益分配混乱的主要原因。关于土地增值应如何分配，目前存在着2种倾向性观点——“涨价归公”与“涨价归农”。“涨价归农”着眼于维护失地农民的利益，认为农民应当享有全部土地增值收益权。如果按照这种观点进行农地增值的分配，仅能保障失地农民的利益而不能兼顾在耕农民和社会的利益。“涨价归公”认为社会应当拥有土地增值收益权，却忽视了失地农民拥有获得充分补偿的权利。可见，这2种观点，各有其片面性，都会导致分配不公。因此，建立合理的土地收益分配制度以最大程度地维护征地各方利益，特别是农民的利益显得尤为重要。

本研究以天津被征用农地为切入点，对农地非农化过程中农民权益的流失进行了量化分析，旨在构建以土地增值收益分配为主的土地征用分配机制，从而保证失地农民在农地被征后能分享土地增值带来的收益，保障他们的长远生计。

1 农地征用情况及农地非农化趋势

1.1 农地征用基本情况

近年来，天津经济发展和城市化进展持续保持高速状态，对土地的需求也日益强劲。各类建设用地的旺盛需求，需要不断通过征地来加以满足。“十五”期间，共征用农用地2.31万hm2，新增建设用地1.68万hm2，2005年建设用地总规模34.63万hm2，占全市土地总面积的29.06%。到“十一五”期间，征用农用地猛增到4.40万hm2，耕地2.80万hm2，新增建设用地2.84万hm2，平均每年新增建设用地面积6 000余hm2。2010年建设用地总规模达37.47万hm2，占全市土地总面积的31.44%。新增建设用地占用农用地规模2.47万hm2，占用耕地规模1.47万hm2。从这些征用土地的使用方向看，多以各类开发区用地为主，约占征地总量的70%左右，其他划拨类用地不足30%①天津市国土资源与房地产管理局，天津市土地变更调查统计资料汇编，2005—2010年。。

1.2 农地非农化趋势

随着天津工业化、城市化的继续加速推进，预计未来5～10年对土地资源的需求还将持续增加，农地非农化有进一步加速的趋势。其主要依据:(1)工业建设用地增加。天津作为中国北方重要的工业城市，在三次产业中以制造业为主，有望发展成制造业生产基地。要建成制造业基地，需要有充足的地域空间来集聚企业和扩大企业规模。况且目前天津还没有完成工业化任务，多数企业正处在快速成长期，也需要地域空间的扩大，这在城市用地无法满足的情况下，势必加剧农地的转用。(2)随着城市化水平的不断提高，大量农村人口涌进城市，城市加速扩张，造成非农用地的需求大大增加。截至2008年，天津城市化水平已达77.23%，预计2020年将达到90%。如果按照过去城市化水平每提高1.5个百分点，城市用地规模扩大1个百分点的相关性，今后城市建设用地将会呈明显上升趋势。(3)人口增长用地增加。理论与实践证明，在生产条件没有大幅度提高的条件下，人口数量增长将加速农地非农化。1978—2010年天津常住人口由712.5万人增加到1 272万人，而同期耕地面积不断减少，这种逆向发展表明人口增长对耕地数量变化产生了一定的影响，且全市人口还在增长，到2020年，天津市常住人口将会达到1 440万人，比“十一五”期间净增约168万人。由于人口数量大增，导致耕地被大量占用。(4)经济规模不断扩大导致用地增加。近年来，天津市国民经济迅速发展，征用农民土地数量也大量增加。1998—2008年，农民被征用土地共2.15万hm2，平均每年征地1 958 hm2。在此期间，GDP每增加1亿元，其对耕地资源的占用基本在5.1～19.4 hm2之间波动。假设2011—2020年经济仍保持12%的速度增长，预计2011和2020年GDP将分别达到约10 202亿元和28 290亿元。即使按最小值(GDP每增加1亿元对耕地资源的占用为5.1 hm2)计算，10年间，耕地将减少9.23万hm2，占2010年耕地总量的21%[1]。

2 土地市场发育状况

由于受到土地刚性需求的影响，天津市土地价格呈现较高的增长速度。从2000年的1 074万元/hm2增长到2008年的2 063万元/hm2，增长近一倍，年均增速9%。与此相应，土地征用价格也得到一定程度的提高。2004年土地征用价格为56.9万元/hm2，2006年为84.7万元/hm2，2008年为90.7万元/hm2，2010年为108.4万元/hm2，增长较为明显①天津土地交易中心，天津土地交易中心统计资料，2010年。。尽管如此，土地征用价格远赶不上土地市场价格。依照常理，征用价格本应该成为土地征用或城市新增建设用地成本的核心方面，然而，由于其价格低、增幅慢，并没有发挥相应的作用。以2008年为例，土地市场价格为2 063万元/hm2，而对应的土地征用价格只有90.7万元/hm2，仅仅占土地价格的4.4%。即使考虑政府的基础设施投入，其巨额的利润空间也使得政府不可能考虑提高城市内部存量土地的集约利用水平，而更多地会选择通过土地征用来进一步增加城市建设用地。“十一五”期间，新增建设用地2.843 1万hm2。这些新增建设用地的土地供应方式主要为划拨、协议出让和“招拍挂”出让3种。随着国土资源部门市场化取向的土地供应政策的出台，土地资源配置的市场化程度不断推进，以“招拍挂”方式出让的土地面积呈明显的递增趋势，而行政划拨逐年减少。目前在天津市征用土地中，纯属于行政划拨目录范围内的医院、学校以及其他基础设施类项目用地仅占30%，而属于经营性的商业、房地产和工业项目用地约占70%，这些经营性用地中基本采取“招拍挂”方式供地，协议方式供地主要用于各类工业企业用地。2009年天津土地有偿使用率均值为72.56%，在全市区范围内基本形成了以市场机制为基础的土地资源配置方式。

3 农民土地权益的缺失及其危害

根据我国现有制度安排，农用地转化为城镇建设用地的过程分为两步，一是征用，二是土地供应。这样在土地非农化过程中，土地收益就分为征用过程中的收益和供应过程中的收益。在土地征用过程中，收益主要是土地征用收入，其中一部分以征地补偿费用的形式归村集体和农户所有，另外一部分以税费的形式归地方财政所有。根据调查，地方政府所收取的税费占土地征用价格的比例平均大约是30%。在土地供应阶段，收益主要是土地供应收入，归地方财政和中央财政所有。按照国家规定，地方政府占有土地供应收入的70%，中央财政占30%。可见，土地收益是在中央政府、地方政府、村集体及农户之间进行分配的。然而，不同主体对利益追求和博弈的结果却不同。由于农民处于弱势地位，在付出土地的巨大代价后，只能得到较少的收益——征地补偿费，而在土地出让过程中产生的巨额增值收益，即土地发展权价格却与农民毫不相干。巨额增值收益在地方政府和中央政府之间进行了分割，特别是地方政府获得了70%的份额。一项调查表明，在土地征用收益分配中，政府大约得60%～70%，村一级集体经济组织得25%～30%，农民只得5%～10%[2]。以天津市西青区为例，2006年征用农地平均综合区片价为157.5万元/hm2，农地出让价格为3 000万元/hm2(一级市场)。很显然，征地价格和出让价格相差悬殊，土地平均供应价格是平均征用价格的近20倍，在土地非农化过程中，土地增值幅度相当大。征地价格过低导致农民权益大量流失。如果让农民参与土地发展权价格的分配，农民得到的合理补偿标准会比现行征用标准高出3～4倍(表1)。限于数据的可获性和准确性，下面以天津市西青区的区片土地征用为例分析。假设征用土地1 hm2，以此来计算土地非农化过程中的收益及其分配情况(表2)。

实证研究表明，在类似天津市区这样的城市，每有1 hm2的土地非农化，会产生1 770万元的纯收益，这部分纯收益在地方政府、中央政府、村集体及农民之间分配，三者所占的比例分别为63.73%，24.92%和11.36%。从以上分析可以看出，在土地供应过程中，所产生的增值部分全部归地方政府和中央政府所有，农民只在土地征用中得到少量补偿，而作为农民利益维护者的村集体又基本上倾向于政府方面，致使农民利益受到侵蚀。地方政府、中央政府、村集体及农民在土地征用中的利益失衡格局十分突出。这种分配关系将对市场运行效率和农民权益产生极为不利的影响。

表1 2006年天津各区县平均地价补偿标准比较[3]万元/hm2Tab.1 The comparison of average compensation standard of land price in districts and counties of Tianjin in 2006104yuan/hm2

表2 1 hm2土地在非农化过程中的收益及其分配(2006年)Tab.2 One hectare of land’s income and its distribution in the process of non-agricultural(2006)

首先，这种分配关系会导致农地非农化失控，直接降低了国有土地市场运行效率，不利于土地资源的有效利用与保护，也不利于城乡社会经济长期、持续、稳定的发展。其次，农民失去土地后，原有的农村家庭养老基础也被打破，部分农民的基本养老失去保障。随着城镇化进程的加快，越来越多农民的土地被征用，附着在土地上的各种保障也就随之消失了，于是，失地农民成了“种田无地、就业无门、保障无份”的“三无”人员，他们的利益受到严重的损害。第三，征地补偿标准偏低，使农民难以维持长远生计。我国现行的土地管理法规定:对征地农民的补偿，按前3年农业的平均产值来计算。按法定标准计算出来的补偿标准太低，没有考虑失地农民的社会保障需要，根本不能解决失地农民的长远生计。第四，土地出让金与征地补偿费差价悬殊，政府、集体、农民之间利益分配不公平，会使失去具有经济与保险2种功能的土地而得不到应有补偿的农民心理上难以接受，从而引发社会的不稳定因素。

4 构建失地农民权益的长效机制

4.1 建立合理的征地补偿和利益分享机制

对农地转非过程中所产生的土地增值，应按照“公私兼顾”的精神进行分配，在对失地农民进行充分、合理补偿后，其剩余部分归公，主要用于支援农村建设并适当兼顾城镇建设。考虑到目前天津征地补偿标准低，农民权益严重缺失，农村集体土地的开发利用应建立起以农民利益为核心的、“多赢”的土地利益分配机制[4]。(1)建立农民与社会其他成员平等的“利益共同体”，使农民能够参与分享土地开发利用所带来的长远的、稳定的利益。(2)必须完善土地补偿费标准，由以土地农业产值为计量依据转变到以土地市场价值为计量依据，实现土地涨价既归公、亦归民，重构收益比例，让农民分享土地增值的收益。(3)进一步探索和建立农民分享土地非农化后的价值增值的长效机制，如以地入股分红、收取土地年租金等方式，使农民也能以地生财、致富。

4.2 建立市场配置与政府干预相统一的机制

市场化是实现农民土地权益的重要手段。目前，天津土地市场化程度不高，在征地过程中应引入市场机制，对纯公益性项目用地，仍由国家统征后拨付，但提高补偿标准;对开发性项目用地，应采用市场化运作，允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方直接参与市场交易。每个区县都要建立规范的土地流转服务中心，并设立专项资金扶持流转中介服务机构发展;进一步提高“招拍挂”土地出让的比例，以充分体现土地资源的价值，也有利于通过市场价格杠杆引导土地资源优化配置。但是，由于土地的稀缺性、多用途性、多价值性等特征，使得土地的价值难以在现有的市场条件下完全显化，市场机制也难以完全发挥作用，需要政府的宏观调控。首先，要改变目前土地管理机构隶属同级政府管理的模式，使土地管理部门脱离地方政府，实行中央独立的垂直管理体系，并由中央政府委托国土资源部对农地非农化过程进行宏观调控。各地土地管理机构对地方政府的征地、用地行为进行监管。其次，适当增加中央和省级政府的土地收益分配比例，以加强中央和省级政府利用经济手段宏观调控土地市场的力度，对地方形成耕地保护的经济约束机制。再次，建立中央对省市的土地出让收益专门账户，所有土地出让收益由中央政府专管，地方政府按照失地农民技术培训、社会保障、耕地整理复垦等项目途径分年度申请使用该经费，以确保土地出让收益持续地用之于农民生产生活和耕地保护之中。

4.3 构建失地农民的社会保障机制

在加强对失地农民的社会保障方面，天津走在了前面。目前，天津已出台了相关政策，并着手实施，但因刚刚起步，还有待进一步完善。今后应进一步加强对失地农民社会保障建设的力度:(1)创新保障制度。建立健全以基本生活保障为主的被征地农民社会保障制度，积极探索“土地换社保”等制度创新，做到征谁的地，谁参保，征多少地，解决多少人的保障问题，从根本上保护土地承包人的合法权益，解除他们的后顾之忧。(2)稳定资金来源。将被征地农民社会保障费用纳入征地费用，解决被征地农民社会保障的资金来源。同时，市政府和区县政府从土地收益中拿出一部分，对被征地农民社会保障缴费给予适当补助。为了应对未来的支付风险，目前天津已经建立被征地农民社会保障风险准备金，从土地出让金的净收益中提取[5]，这一做法值得借鉴。(3)广开渠道促进失地农民就业。把被征地劳动力纳入政府统一的就业管理范畴，依法保障失地农民进城就业的各项权益;有计划、有步骤地组织被征地农民进行就业前的职业技能培训，提高他们的职业技能和就业能力;对劳动部门培训征地劳动力、介绍职业和被征地劳动力自谋职业、自主创业的，本着与城市下岗失业人员同等待遇的原则，享受再就业优惠政策，有关费用从财政安排的再就业资金中列支。

4.4 建立健全各项政策法规的综合配套机制

(1)改革土地产权制度。在法律上赋予农民稳定的土地使用权、转让权和收益权，让农民成为真正的土地二级市场主体。应在农村建立专门的土地权益管理机构，并向土地承包户发放长期的土地使用权证，进一步明确农民对于土地使用、转让、处理和收益的权利。在农地非农化过程中，允许农民凭借土地使用权证入股(即土地资本化)，鼓励实行土地股份制，将农民的土地使用权转变为股份分红权，让农民真正享有土地收益权。(2)完善农地征用制度。实行严格的土地管理制度，把土地征用严格限定在公共利益内。对于公共利益性质的征地行为，虽然不必对土地发展权进行补偿，但必须对农地的社会保障和失业保险功能予以补偿，为失地农民提供基本的养老、就业、医疗保障;对于非公共利益性质的征地行为，必须引入市场机制，将征用逐步改为征购，逐步发展和完善农地产权流转市场，以便在农地征用过程中有效地确定土地的市场价值[6]。(3)深化相关的税收体制改革。改变中央政府缺少有力的税收调控、征税成本大、征税动力不足的现状，将主要税种作如下调整:耕地占用税是国家对耕地实行保护政策的手段之一，可以改为国家与省级财政共享，由省级行政主管部门征收;将城镇土地使用税纳入中央财政管理，统一由国家税务局征收。

通过对天津征地各方利益分配的实证分析，可以发现，在土地征用过程中，会产生巨额土地增值。但由于农民土地产权制度的缺失，使农民无法分享土地增值收益，最终引发了农民与政府在分配集体土地转换为城市国有土地增值的矛盾。因此，解决农民在征地收益分配上利益受损的问题，必须确立农地发展权，完善征地过程中土地增值收益的分配制度，构建“兼顾公农”的征地补偿机制，以协调国家、地方政府、集体经济组织与农民各方面的利益关系，切实维护农民的合法权益。

[1]天津统计局.天津统计年鉴[Z].北京:中国统计出版社，1979，2009.

[2]张宏斌.土地非农化机制研究[D].杭州:浙江大学，2001.

[3]段岩艳，罗永泰，沙巧兰.征地合理补偿理论实证分析——以天津市为例[J].城市发展研究，2008，15(3):128-133.

[4]周诚.农地转非自然增值分配应“公私兼顾”[N].中国经济时报，2011-07-27.

[5]天津市政府.天津市被征地农民社会保障风险准备金管理办法[J].天津政报，2004(24):3.

[6]王碧峰.我国农地非农化问题讨论综述[J].经济理论与经济管理，2007，26(6):67-70.