积极稳妥推广开征房产税

张晓妹

有研究认为，现代意义上的房产税，最早出现在中世纪的英格兰。房产税，顾名思义，是以房产为征税对象向产权所有人征收的一种税，属于财产税的范畴。对于房产税的叫法各国不尽统一，有的叫财产税，有的叫不动产税，有的叫家庭税，也有的叫物业税。但不管怎么叫，其实质就是对房产在保有期间的征税。因为房产税具有调节居民收入、健全税制和地方税收体系，稳定房地产经济、引导个人合理住房消费等作用，因此房产税被视为当前市场经济的“必需品”而普遍征收。

一、我国房产税目前仅停留在试点阶段

（一）目前房地产调控及市场现状

2003年以来，随着我国快速城镇化的建设，我国住房迎来了市场化为主的发展时代。在保障性住房供给极其缓慢，政府采用“招拍挂”垄断性地出让土地、宽松的货币供应与低利率、股票市场涨少跌多、货币大幅贬值而投资渠道较窄等情况下，促成了我国房地产供不应求而使房价上涨过快（图1）。国家统计局：我国2003-2010年房价收入弹性约等于1.4）。为了稳定房地产价格，政府始终从控制价格和控制投资两方面反复调控，结果不得不面对房价仍然过快上涨的窘境。2010年年初，为了再次调控房地产价格上涨过快，政府采取保障房大建设来增加供给，“限购”、“限价”、“限贷”行政手段以及重庆、上海试点征收房产税等调控政策来抑制需求，终于使各地投机、投资从2011年下半年开始，受到了不同程度的抑制，各地过热的楼市得到了一定程度的降温。令人意想不到的是，2012年初时，楼市还是“春寒料峭”，可接下来，随着一系列“稳增长”措施的实施和央行两次降息的作用下，数据显示全国各地房地产出现市场回暖、房价反弹现象，而且许多城市成交量和价格也都创出了控以来的新高。楼市调控出现了“按下葫芦浮起瓢”，房价“且调且涨”的现象。

图1 现有房价（定基）指数与城镇居民人均可支配收入（定基）指数

（二）重庆、上海房产税制试点情况介绍

2011年1月28日起重庆、上海试点开征房产税。根据试点方案，重庆市房产税主要是对存量和增量高档商品住房住宅征收，税率在0.5%至1.2%之间，共分三档。2011年1月28日之前购买的存量独栋商品住宅可享受180m2免税面积，新购独栋商品住宅可享受100m2免税面积。与重庆主要针对高档、别墅征收，同时存量增量均包括在内不同的是，上海主要针对新增一般房产，将人均60m2作为起征点，采取累进税率，人均面积大、房屋价值高的房屋税率就越高。

从目前来看，由于试点房产税征税范围窄，税负低，在需求没有大幅减少的情况下，上海和重庆出台的方案象征性和试验性意义更大，对房价的影响只有威慑价值。但试点房产税影响了人们的住房消费，并为省以下财税体制改革提供路径。数据显示自2011年1月28日到12月31日，重庆高档住房成交建筑面积出现下降，为75万m2，同比下降48.5%，高档住房的开发供应受到约束，从而使得商品房供应结构得到优化。

二、目前房产税难以推广的原因分析

（一）纳税人难以从中受益，纳税意愿不强

房产税是地方税，其根本用途，不是调控房价的“利器”，而是为了保障地方政府有财力为本地居民提供各种公共服务。尽管国家相关部委规定重庆和上海所征房产税全部用于保障房建设，然而目前我们的税款支出存在不透明也是不争的事实。少数无房者误认为开征房产税，房价才会大幅度下挫，因此房产税得到了少数无房者的支持，但整体来看还是反对声一片。以海外经验看，美国的地方政府拿到房产税后，会将其中的54%用于聘用警察改善治安，搞建设改善环境，剩下46%的房产税将全部用于改善教育。

长远来看，为降低税负痛苦指数，应借鉴国外经验，使房产税支出公开透明，真正取之于民，用之于民，那么纳税人自然会愿意、支持房产税的开征。

（二）试点房产税税制存在许多不完善的地方

试点房产税的实施标准、细则等尚存争议是目前制约中国房产税全面推广的障碍之一。按照目前的试点方案，重庆房产税在征税对象上，只针对个人拥有的独栋商品住宅，个人新购的高档住房，以及在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套（含）以上的普通住房，税率在0.5%至1.2%之间。其中，高档住房是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍 (含2倍)以上的住房。 可见重庆的税率较高，一些政策的实施难度大，特别是对于高档住房的认定非常模糊，职能部门也无法具体衡量与测算，因此产生较大的社会成本。

而上海则是对居民家庭新购第二套及以上住房和非上海居民家庭的新购住房征收房产税，税率因房价高低分别为0.6%和0.4%。可见上海模式主要针对增量房进行征收，意味着之前已经在房地产市场赚的盆满钵满的投资客逃过一劫，而许多刚刚有能力改善住房的购房者，反而被征到了房产税。这样的征收办法明显有失公正，同时过窄的征税范围和过低的征税税率对房地产价格的调控作用当然非常有限。显然，上海和重庆的房地产税试点经验还远未成熟，是不应该在其他省市推广的。

（三）经济不景气成为推广房产税的重要障碍

房地产是个很长的产业链，它的上游是建筑材料、钢铁、煤电、运输，都是资金密集型产业，它的下游关联到家具、家用电器、装饰材料等许多部门。因此房地产业的繁荣（萧条）可以带动国民经济的增长（下滑）。在目前国民经济正在触底且尚未形成稳定回升的经济现实下，如果全面推行征收房产税，可能会造成房价短期内大幅下跌，银行的坏账会大幅增加，从而使国内产能过剩的局面会进一步恶化，甚至很可能使房产税成为压垮房地产进而拖垮整个经济的最后一根稻草。

（四）个人住房信息系统没有如期联网，房产税推广尚缺数据支撑

个人住房信息是房产税征收的基础信息。备受瞩目的全国40个城市的个人住房信息系统的建设，始于2010年下半年。今年1月份的“新国八条”又一次提出了加快个人住房信息系统建设、逐步完善房地产统计基础数据的要求。到今年6月底，只有18个城市宣布其个人住房信息系统与住房和城乡建设部（住建部）联网。 另外，目前个人住房信息的联网系统只是对发生权属交易行为的房屋进行了登记，还需要补充登记大量未进行权属交易的福利分房、权属不清的商品房等。只有实现房地产部门、金融部门和税务部门完全联网，进行信息共享，房产税推广开征才能够顺利进行，才能够更好贯彻落实房地产市场调控政策、促进房地产业健康发展。

（五）各种性质的住房尚未市场化是推广开征房产税的重要障碍

目前我国住房性质极其复杂，从房改房、集资房、拆迁房、福利房到商品房、小产权房等，多种多样，产权所有者基本上都不是低收入者，不属于保障性住房范畴，而且承担的税费较商品房是少之又少。为公平起见，在推广征收房产税前势必对于全国住房性质都进行规整市场化，否则让交了土地出让金的商品房缴纳房产税，显然是不合理，显失公平，税务成本必然会大幅增加，会使公众产生逆反心理，甚至会产生很大冲突。

三、逐步完善房产税征税的各项要求稳妥推行房产税改革

房产税改革不应当是孤立的，要考虑与国家税制改革乃至整个财税体制改革相适应。本着税收效率与公平原则，当前重点需要解决的是改革土地出让金制度，逐步完善试点房产税征收的各项细则，保障房产税推广开征的顺利进行，发挥房产税的调控作用。

（一）房产税应以土地出让金改革为前提

房产税的推广是我国税制改革的大趋势，但这将是一个长期而渐进的过程，且必须要与地方政府摆脱土地财政模式的进程相适应。征收“房地产税”的国家的土地都是永久产权，因此在借鉴国外经验时，我们不能忽视中国和国外制度上的差异。我国现有土地使用制度是“批租制”，是本届政府在花后届政府的钱，“寅吃卯粮”的土地出让金制度，超额透支了未来经济发展的动力，从长远来看不利于经济的可持续发展。同时土地出让金制度受到政策影响明显，导致地方政府财政收入的不稳定。据国务院研究中心研究报告显示，1999年-2010年，政府土地出让金收入从514亿元增加到2.9万亿余元。土地出让金收入占地方财政收入的比重从9.2%提高到2009年的48.8%，到2010年更是达到72.38%。但在宏观政策调控下，去年以来地方政府的土地财政收入明显锐减。去年十大重点城市1至11月土地成交金额和面积同比缩水明显，其中成都的土地成交金额同比下跌39%，而武汉、杭州、南京等地的土地成交金额同比降幅也在三成左右。

笔者建议，确立以房产税为地方财政收入主体的税收改革目标，加快土地出让金制度改革，逐步形成税收收入为主、非税收收入为辅的财税体制体系，逐步理顺中央和地方的财税分配关系，保障地方政府有财力为本地居民提供各种公共服务。因此房产税的改革应以土地出让金的改革为前提。

（二）完善试点房产税制度

上海、重庆开征的房产税制主要是为了短期抑制房价，同时也避免引起社会太大的反感的权宜之计，存在税基窄、税率低等诸多不完善的地方。操作上既不涉及复杂的既得利益群体的问题，又没能立竿见影地解决地方财政难题。完善房产税，通过建立长效的市场化的调控手段，减少行政化的调控手段，才能有利于建立一个比较稳定的、健康的房地产市场。

首先，完善房产税税制。把各种性质的住房市场化后纳入征税范围，在统筹考虑对基本需求居住面积免税的基础上，实行起点税率较低的累进税率制，按房产估值作为计税依据以体现税制的公平。因为房产税属于地方税种，可以由中央政府规定一个税率幅度，再由各地方依据本地区情况最后确定。这样既能保证中央的宏观调控，又能体现和照顾各地不同的实际情况降低税负痛苦指数。

其次，完善房产税征管系统。房产税是以房产评估价值作为计税依据，因此需要建立和培育由政府组织的非营利性评估机构，加大引进、培养专业型技术人才，建立征收数据共享的权威性评估系统。另外为防止出现“有人评估、没人交税”的情况，建议对没有按时缴纳房产税的家庭，在卖房时一并征收，并收取高额滞纳金，否则不能交易，以确保房产税能按时足额征收，否则会变成纸上谈兵。

（二）减少房产流转环节的税赋，繁荣房地产经济

目前我国房产流通阶段设置了营业税、土地增值税、耕地占用税、契税、企业所得税、个人所得税等税种，计税依据不合理，重复征税现象严重。再加上缴纳的各种收费，这些税费一般占房产价格的30-40%。而在房地产保有期间设计的税种只有房产税和城镇土地使用税，税负低，且免税范围大，通常情况下只对一部分企事业单位征收，私人拥有住房一般无须缴税。这种典型的重交易轻保有的税制模式，不可避免地使房产交易重复征税，阻碍了房产流通。因此在适时推广开征房产税的同时要减少流转税，降低交易成本，促进房地产市场的流通和繁荣，从而带动整个经济的发展。

四、全面开征房产税是更好促进我国经济社会发展的历史选择

（一）全面开征房产税是优化我国财税体制的最好选择

从中长期看，开征房产税是我国财税体制改革的最好选择，也是大势所趋。目前，地方政府除了土地批租收入外，很难取得大比例收入来支撑公共支出。在税制成熟的西方发达国家，房产税制度设计的初衷大都是为了解决分税制下地方政府的主体收入来源问题，使房地产税成为地方政府最大和最稳定的一项财政收入来源。有数据表明，16个经济合作与发展组织国家平均水平约为43%，而美国房产税占地方收入的比重更高达70%左右。

全面开征房产税可以让房产税逐步替代“土地财政”而成为我国地方税体系的主体税种，避免地方政府过多地依赖非税收入的增长来维持公共财政，否则不合理的财政收入结构终究会使地方政府的收入难以为继，进而危及经济社会的可持续发展。

（二）全面开征房产税是公平收入再分配的最有力政策

国民收入分配差距的逐渐扩大成为当前我国经济发展中的一个重要的问题。笔者认为最具收入分配作用的直接税的缺失是收入分配不公平的主要原因。说明我国税制特别是直接税比例过低的现象急待于扭转。改革后的房产税将成为一个真正意义上的直接税，改变我国税制中直接税比例过低的现象。通过对对富者多征税，发挥直接税的调节社会收入分配作用。再通过财政再分配向穷人转移支付，如教育、医疗、最低保障等，优化收入分配结构，使收入分配达到社会公平，促进经济社会的发展。

（三）全面开征房产税，破解房地产业长期稳定发展难题

过去10多年的房地产调控事实说明，抑制房价上涨，促进房地产健康发展，仅仅依靠调控是不现实的。特别是限购政策，只能解决市场短期的供求关系问题，但是不能解决长期的需求满足问题，况且限购政策也在一定程度上伤及了刚性需求和改善型需求，增加了不必要的调控代价。中国房地产不理性、不稳定、不健康的关键是长期制度的缺失。长期来说，应在适当时机退出限购政策，转而代之以建立健全住房保障体系的前提下，加快推进房产税改革，通过增加住房持有成本有效抑制投资、投机性需求，同时又较好地保护刚性需求和改善型需求，从而破解房地产业长期稳定发展难题。

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