锦绣川河道治理项目的风险分析与管理

刘亚琼，崔 蕾，代英明

（济南市历城区水务局，山东 济南 250100）

由于水利工程具有规模大、结构复杂、投资大、工期长等特点，影响工程效益的不确定性因素非常多，致使投资失控、质量低劣、工期拖延、功能效益不明显等现象时有发生。基于以上问题，水利工程不同于一般建设工程，它的建设过程隐藏着大量不可预料的、无法控制的风险，一旦造成损失，将直接威胁着工程项目的顺利实施。

本文将风险管理理论引入“水利工程”领域，以锦绣川河道治理项目为着眼点，分析研究项目实施阶段业主风险因素，提出切实有效的风险控制防范措施，为业主风险管理科学化、程序化提供理论依据和实践参考。

1 锦绣川河道治理项目概况

锦绣川河道位于历城区仲宫以东，位于三川最北，又称北川。发源于西营镇梯子山，流经西营、锦绣川和仲宫3镇，汇入卧虎山水库，全长36 km，流域面积291 km2。流域内涉及83个行政村，6.89万余人口。锦绣川河道治理工程位于锦绣川水库大坝坝下至仲宫镇大桥处，全长12.896 km。

1.1 项目建设的必要性

锦绣川流域历史上水灾频繁，支流坡陡流急，每逢暴雨洪水发生时将淹没沿河两侧数十平方公里的河谷地带，河谷内的沿河二级公路、镇政府驻地、国家级文物保护单位、数十个村庄和厂矿将受到影响，给当地社会经济及人民安全造成极大威胁。

锦绣川水库建成后，下游河道的防洪压力减小，但又出现了新的问题：近10年违章建房，加上70年代移河造田等原因，下游行洪能力很低，1999—2002年锦绣川办事处在距大坝500 m处新建商业街，其建筑物距河床仅1 m，2005年泄洪仅20 m3/s，部分下游河道已经出现行洪不畅、农田进水、房屋被淹等情况。通过实地勘察、历史洪水分析和断面复核等，发现河道目前存在以下几方面的主要问题：1）河道防洪标准低，不满足防洪要求。按照 《防洪标准》（GB50201-1994）的要求，该段河道防洪标准为10年一遇，其中仲宫镇所在河段11+700～12+896的右岸防护标准为20年一遇。通过复核，目前局部河道防洪标准不到10年一遇。2）河道乱挖河沙现象严重，冲坑较多，狭窄河段多，垃圾堆积严重。3）河道比降大，洪水对岸坡冲刷严重。

为了保障河道沿岸区域经济社会发展及人民安全，提高防洪标准，促进经济、社会和环境的协调发展以及综合开发利用，进行河道综合整治是十分必要的。

1.2 工程任务及标准

锦绣川河道治理按10年一遇防洪标准设计，其中仲宫镇所在河段11+700～12+896右岸防护标准为20年一遇。工程等别Ⅳ等，堤防级别为4级。

1.3 工程总体布置

本次河道治理基本保持现状河势和堤线，对河道进行疏浚或扩挖，形成矩形或梯形断面；边坡进行浆砌石护坡，局部河段原有破损挡土墙拆除重建；钓鱼台位置改建交通桥1座。主要包括：河道清淤、扩挖12.896 km；河道护岸24.232 km。

2 项目实施阶段业主风险分类识别

水利工程建设项目自开始策划至工程实施过程中，可能遇到各类的风险，主要分为自然风险和非自然风险两大类。

2.1 自然风险

自然风险是指工程建设项目所在地区客观存在的恶劣自然条件、工程实施期间可能碰上的恶劣气候、项目所在地周围环境和恶劣现场条件等因素给工程的顺利实施造成的风险。从外部环境看，该项目实施中的自然风险存在以下因素：

1）地理因素。锦绣川河道治理项目位于济南市历城区南部山区，地理环境的影响给项目建设造成的风险是不言而喻的，如：地势起伏给水利工程设施的建设带来交通不便、机械设备操作困难等风险；自然重力与雨水造成的流土、泥石流、河道淤积等恶劣建设运行环境等风险。

2）水文气象因素。锦绣川河道地处泰山北麓，受泰山地形的影响，雨量一般较山前为小，暴雨多系气旋雨、切变雨。据1953—2009年资料统计，该流域多年平均降水量722.4 mm，年际变化较大，最大年降水量为1 339.9 mm（1964年），最小年降水量为408.7 mm（1989年）；降水量年内分配也很不均匀，枯季少雨，汛期降水集中，6～9月降水量占全年降水量的75%左右，形成春旱、夏涝，秋后又旱的局面。流域径流由大气降水补给，径流在时间上的变化特点与降水相似，但年际、年内变化更大。年径流深在150～200 mm之间。

锦绣川河道治理项目自2012年4月开工建设，计划2012年11月底前完成主体工程。上游锦绣川水库为中型水库，由于汛期降雨量集中，虽开工前对水库进行了放水，但汛期仍会溢洪，使河道形成汇流，影响工程施工。

3）工程地质因素。锦绣川河道区域地形起伏较大，属低山区，次一级地貌单元为河流。工程所在地位于锦绣川水库放水洞和仲宫镇之间，河床宽度10～30 m，漫滩宽度50～100 m，现状河谷经人工整修，呈“U”字形或矩形断面，宽度10 m左右，漫滩高出河床0.2～1 m，漫滩高程132～209 m，场区出露地层从老到新有上太古界泰山群花岗片麻岩，古生代寒武系馒头组页岩等。根据 《中国地震动参数区划图》（GB18306-2001），本工程区地震动峰值加速度为0.05 g，地震动反应谱特征周期为0.40 s。相应地震基本烈度为Ⅵ度。

4）作业环境因素。该项目作为典型的水利工程，作业环境异于一般的工程建设，主要表现在以下几方面：

1）施工场所具有流动性。工程全长12.986 km，分6个标段，每个标段施工单位(包括人员、材料和机械等)随着工程位置持续向前移动。工程部位在持续变化中，由低到高、由左到右、由前到后，其空间的变化导致施工条件的不固定。同时，由于在偏僻的山区进行施工，无论在材料运输还是设备维护上都存在实质性困难。

2）工程受气候等自然环境因素的影响较大。河道治理项目是露天作业，暴雨、冰冻等自然气候是影响施工及工期的重要影响因素。

3）工程内容多样而复杂。综合治理工程包括多项单元工程，不同的工程其所要求采用的结构、建筑材料、施工方法、工序及技术措施等都有所不同。

水利工程建设项目还会遇到如生态影响、环境恶化等自然风险。

2.2 非自然风险

非自然风险系指因非自然的因素导致的种种风险，如政治风险、法律风险、经济风险、社会风险、技术风险等。

1）政治风险。河道治理工程作为一项基础设施建设，必然会遇到不同的政治风险：项目经历城区水务局调查论证，水利部、省水利厅、市水利局审核批准，2010年4月列入国家重点地区中小河流治理建设规划，不存在工程用途改变的风险；河道下游的卧虎山水库是一座具有防洪、灌溉、城市供水和回灌补源功能为一体的大型水库，为济南市南部山区承担向济南市区供水的三大水源中最大的一处，每天向南郊水厂提供3万m3的原水，南郊水厂经过工艺处理后，每天向市区供应2万m3饮用水，河道的水质保护极其重要。我国生态维持、环境保护学术研究还在进一步推进中，因此有关该项目的生态环保标准变更的可能性存在。

2）法律风险。我国有关工程建设的法律法规正在逐步完善中。该项目属国家重点项目，宏观上看法律风险不存在，但是税制、法律手续变更的风险依然存在。

近年来，水利工程项目程序逐步规范化、程序化，该项目建设程序要求严格规范，从立项、规划、开工审批、建设实施、资金管理至建后管理等各个环节，国家、省、市各级政府及相关部门都有较明确的规范制度和控制手续。尤其是开工审批手续，需省、市水利部门逐级审批。同时对工程资金到位率要求严格，工程资金到位率不低于批复总投资的30%，其中县区配套资金到位率不低于50%，方可办理开工前审计及开工申请手续。

3）经济风险。该项目批复总投资2 646万元，根据中央及省、市相关政策及规定，省级以上、市、区配套资金分别按批复总投资的35%、30%、35%落实。省级以上、市级配套资金在工程开工初期就已落实。由于区级配套比例较大，资金额度较高，并且近年来国家加大对基础设施的建设，需区级配套的项目较多，区级资金配套难度高。历城区政府计划采取贷款等多种方式融资，此种情况决定了项目融资风险的存在。

同时，项目还存在存贷款利率调整、材料价格变化、费用失控等风险。

4）社会风险。锦绣川河道治理项目的实施虽是公益性的基础设施建设，但不可避免地会损害到一部分人的利益，这样往往会遇到一系列社会风险。该工程占地、占树较多，其中征占杨树3 142棵、果树及杂树2 074棵、永久占地0.92 hm2、临时占地0.95 hm2，补偿资金额度高，协调难度大，给项目带来一定的隐患。

5）技术风险。该项目委托山东省科苑水利勘察设计咨询中心设计；确定的6个标段的施工企业均有水利水电施工一级资质；委托山东省建设监理咨询有限公司（综合监理资质）承担工程监理；委托山东大学担任第三方检测单位；并办理了质量监督手续；委托山东省、济南市水利质监站联合对工程进行质量监督。但由于参数选取、质量失控、材料缺陷、施工工艺不完善、预期需求过高或过低等产生的风险仍然存在。

项目建设过程中涉及人员复杂多样，各单位人员配合及素质水平不尽相同；同时存在操作不当或突发事故造成人身伤亡的风险。

3 项目实施阶段业主风险管理

业主是项目的决策者、实施者，项目风险是否得到有效地控制与防范关系到项目的成功与否。不善于管理风险，必然导致巨大的经济损失。在此，提出以下几种风险管理方案。

3.1 风险转移

风险转移是指业主通过合同方式有意识地将风险的不利影响和风险应对责任转移给第三者的行为。主要方式有：发包（包括勘测、设计、监理、施工及设备材料采购）、办理质量监督手续、委托第三方检测、利用合同条件、工程保险与担保等。

工程保险是目前常用的一种风险转移方式。业主与保险公司就工程项目签订保险合同，当风险事故发生时获得保险公司的补偿，从而将风险转移给保险公司。

3.2 风险自留

风险自留是指业主自己承担由风险事故造成的损失的行为，主要针对大部分政治风险、法律风险和经济风险和部分社会风险实行。对策包括风险储备金、后备工期、其他资源、严格施工及质量监督制度、加强现场督察等措施。

风险储备金在我国采用较多，通常在概预算中按规定比例预留一部分资金，称为不可预见费，一旦风险发生，将此费用用于补偿损失，保证工程尽快恢复常态。风险储备金筹措可通过建立内部意外损失基金和从项目外部取得应急贷款或告别贷款得到。

3.3 风险减轻

风险减轻是指将工程项目风险的发生概率或后果降低到某一可以接受程度的过程。该方案是一种积极的风险处理手段，主要包括预防损失和控制损失两方面。

预防损失是指风险发生前为消除或减少可能引起风险发生的各种因素而采取的措施，包括：项目决策前进行成本效益分析，选取合理方案；项目实施前制定各种管理计划、方针及监督检查规章制度，有效规范人的行为；加强工程管理及施工人员的安全、技能及风险管理教育培训等。

控制损失是指风险发生时或发生后为了减少损失程度所采取的各种措施，包括风险单位分割和风险应急预案。锦绣川河道治理项目分6个标段进行招标及施工就是风险单位分割的有效措施；工程严格要求制定风险应急预案，特别是汛期防汛应急预案，提前准备好防汛物资，为有效应对项目可能出现的无预警信息风险提供强有力的保障。

4 结语

建设项目风险管理理论对于水利工程不仅是适用的，而且是必须的。他作为一种主动控制风险的手段，必将对水利建设项目的管理起到重要作用。在锦绣川河道治理项目中，以及在其他水利工程项目建设中，业主只有增强风险意识，及时找出并分析影响项目实施的风险因素，估计和预测风险发生的概率及影响，制定出相应的防范应对措施，才能降低项目管理风险，提高项目实施的综合效益。