山东黄河供水发展模式探讨

王 强，沙元杰，陈太平

（山东黄河河务局供水局，山东 济南 250011）

1 山东省引黄供水回顾分析

1.1 山东引黄供水历程

山东省引黄供水始于上世纪50年代初期。1950年利津綦家嘴第一座引黄水闸工程建成投入运用，目前已经发展到63处，设计引水流量由1 m3/s增加到了2 424.6 m3/s，设计灌溉面积由1958年的37.33万hm2发展到了268.83万hm2。供水范围已经覆盖了山东省沿黄9市、胶东半岛4市、天津市和河北省部分地区。

为适应改革和发展的需要，2002年成立山东河务局供水局，2006年，全局完成成建制供水队伍组建任务，形成了一套相对独立的管理运营体系。引黄供水在大力支持受水地区经济社会发展的同时，自身也得到了一定发展，尤其是新的供水管理体制改革完成以来，供水收入结束了长期在低水平徘徊的局面，由黄河系统职工和单位参股的商业供水项目也开始萌芽。

1.2 发展基本经验

新的供水管理体制发挥了基础性作用，为专职队伍专抓、专管、专门研究供水工作奠定了制度性基础。

思想观念的变化发挥了主导性作用。近几年，供水局提出了供水工作 “要从管理型向管理经营型转变，从追求供水量的增加向经济效益提高转变，从分散管理向相对集中管理转变”的改革发展思路。2009年，山东黄河河务局又提出了供水要实现产业化的目标和理念，对全局上下重新认识黄河水资源的价值、提高对供水工作的重视程度以及重新思考引黄供水的发展模式，发挥了极大的促进作用。

发展思路的调整发挥了关键性作用。2005年，供水局提出了供水工作“要以经济效益为中心，以结构调整为主线”的发展思路。全局从2005年开始大力实施“两水分供”，积极参与商业供水开发，取得了比较明显的效果。据统计，省内非农业供水量由2004年的2.95亿m3，提高到了2011年的10亿m3。全局以各种形式参股入股的商业供水项目从无到有，也达到了5个。2009年，山东黄河又提出了“两水分供，多水开发”的发展思路。

2 创新思路，拓宽供水发展模式

山东黄河供水工作应探索和建立一套与黄河河情、局情以及山东省情相适应的发展模式和增长方式。也即：以经济效益为中心，以市场化运作为手段，大力实施多元化开发战略，转变增长方式，调整供水结构，坚定不移地走市场化、产业化的发展道路。

2.1 必要性和可行性

1）山东黄河发展经济的长期艰巨性需要供水事业实现大的发展。2005年水管体制和行政机关预算管理体制改革以来，山东黄河财政性拨款实现了较大幅度增长，但是伴随着各项支出的迅速增加，全局经费收支依然存在较大缺口。引黄供水应该通过选择一条最有利于发挥核心竞争优势、最有利于与当地社会经济发展相融合、最有利于发挥水资源最大经济效益的发展道路，为治黄事业作出更大的贡献。

2）单纯依靠渠首供水难以实现跨越式发展和突破。黄河水资源是供水局发展黄河经济的优势产业。供水管理体制改革以来，虽然通过采取一系列措施，加强非农业引水的管理，在最近5年供水事业呈现出了快速增长的良好态势。但是，随着非农业供水潜力挖掘殆尽，如果不进一步创新发展模式，积极寻找和培育新的经济增长点，而是仍然把工作重点和注意力盯在渠首供水上，今后一段时期，供水工作将不可避免地陷入缓慢增长期，甚至是停滞期。

3）黄河水资源市场开发大有作为。山东省属于水资源极度贫乏的省份，多年来人均占有量仅为全国人均量的1/6，引黄总量多年占到全省用水量的1/4左右。山东省水资源供需矛盾的尖锐性和长期性为水市场开发，尤其是黄河水资源市场开发提供了广阔的空间。2002年，城市市政供水、污水处理放开以后，国际、国内一些知名的水务投资公司纷纷抢滩登陆，山东供水市场逐渐呈现出了激烈竞争局面。

2.2 实施多元化开发的主要目标和任务

供水产业多元化经营战略，是以渠首供水为基础，以黄河水资源的开发利用为核心，综合运用渠首供水和商业化运作两个手段，通过兴建供水工程、拓宽供水覆盖面、延伸供水产业链条等，最大限度地开发黄河水资源的商业价值，实现引黄供水的产业化发展。

1）抓好黄河渠首供水。一是落实最严格的水资源管理制度，严格执行水量调度指令。二是积极向上级争取用水指标，充分利用汛期、冬季来水，丰蓄枯用，支持地方经济社会发展。三是始终抓好“两水分供”不动摇，为农业丰产丰收提供保障。

2）开拓和发展跨区供水。目前，引黄济冀、引黄济津已经初步形成了多口门、多线路、常态化供水的格局，为实施跨省市大规模供水奠定了基础。引黄济胶线路也已经打通，可以预计随着胶东地区经济社会的迅速发展，用水量将稳步上升。今后一段时期，在河北省黄骅、沧州以及天津滨海新区跨区供水方面仍然有较大潜在用水需求。

3）大力开发沿黄地区供水市场。山东沿黄9个地市，虽然开发建设了一些商业供水项目，但是整体上看还处于小、散、乱的起步和发育阶段。随着黄河三角洲高效生态经济区建设开发的提速，东营、滨州两市用水量将会呈现大幅度上升的态势，相应的配套供水项目建设速度也将提速。菏泽市随着煤炭资源的开采和煤化工、石油化工产业的发展，也需要一批供水项目为之提供水资源支撑。应把这几个地区纳入重点区域，通过兴建一批蓄水、制水和输水工程，提高水资源保障程度。除此以外，淄博、德州、聊城等市也有较大市场需求。

4）积极探索渠首供水工程商业化建设运作的新路子。近几年持续的调水调沙，对降低河槽，改善行洪条件，发挥了十分明显的作用，但同时对引黄涵闸引水也造成了很大影响。改建涵闸将需要一笔巨额资金，依靠国家财政投资短期内难以实现，现实的途径是自筹资金投资建闸。如果商业化建设渠首供水工程的新模式能够得到有关各方认可，无疑将为供水产业发展培育一个新的经济增长点。

此外，如果条件成熟，也可以逐步介入城市污水处理行业、地方灌区渠系建设，还可以与省内、国内一些大型水务投资企业合作，共同开发供水市场。

2.3 组建水务投资公司，构建供水市场化桥梁

1）公司制投资模式是实现供水产业化的现实选择。山东黄河引黄供水要走向市场，比较可行的选择是组建水务投资公司。这样便于融资，可带动一批相关的产业发展，且相互制衡的法人治理结构，还有利于公司管理和运营。2）事业单位投资供水项目有诸多不利因素。一是事业单位经营性投资受政府投资政策的一定限制；二是事业单位投资收益的支配权受到限制；三是由于受到投资政策规范管理的种种约束，事业单位投资决策效率和办事效率相对较低，不能适应市场变化的需要，往往会错失投资机会。3）分散的投资模式不利于在投资活动中掌握主动。基层单位除了同样受到事业单位投资政策的限制，还受到投资规模、融资能力、运营水平等因素的影响，在项目投资中很难取得主导权。因此，山东黄河有必要成立投资公司统筹运作开发沿黄地区供水项目。

3 建立与供水产业化发展相协调的工作机制

3.1 摆脱传统思维约束，树立产业化发展供水观

1）要下大力气转变传统观念，树立干事创业的责任意识、敢担风险的机遇意识、改革创新的发展意识；2）要树立长期投资、垄断经营、长远收益的新投资理念；3）要树立供水项目是资源性开发的意识，建立由单位控股、集体收益的经营模式。

3.2 建立由省局主导的涉水项目统一决策机制

在全局涉水项目上，或多或少地存在各自为政、分散当家的现象。因此，有必要建立重大的涉水项目报告制度和省局统一协调决策制度。

3.3 建立协调发展的投资开发运行机制

具体讲就是在供水开发上，市河务局可以按照自愿的原则，在省河务局投资公司入股，作为股东参与公司运营管理，取得投资收益，也可以在省河务局投资公司开发的当地项目上直接投资入股。