跨国境线管道工程项目中的封闭建设区

牛国瓒

（中国石油天然气管道局国际事业部，河北廊坊 065000）

跨国境线管道工程项目中的封闭建设区

牛国瓒

（中国石油天然气管道局国际事业部，河北廊坊 065000）

为实施中俄原油管道黑龙江定向钻穿越项目，中俄两国政府在穿越点附近设立了封闭建设区。封闭建设区不仅在项目安全生产施工、保证项目按期完成中发挥了重要作用，而且也取得了一定的经济效益，可以说是项目管理上的一种创新。文章从设立封闭建设区的背景、程序及日常运转等方面进行了论述，并提出了以后类似项目中设立封闭建设区需要注意的几个问题。

工程项目；跨国境线管道；封闭建设区；中俄原油管道

0 引言

2009年4月21日，中俄两国政府在北京签署了 《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于石油领域合作的协议》，中国石油天然气集团公司与俄罗斯管道运输公司签署了 《关于斯科沃罗季诺—中国边境原油管道建设与运营合同》。经过14年的艰苦谈判，中俄双方最终达成协议：自2011年起未来20年内，俄罗斯将向中国提供3亿t原油，中国则向俄罗斯提供250亿美元的低息贷款。这些协议的签署标志着我国四大能源战略通道之一的中俄原油管道建设正式启动，中国石油天然气管道局承担了其中的控制性工程——黑龙江穿越项目的建设施工。

黑龙江穿越项目的施工地点处于中俄两国边境，中国境内为黑龙江省漠河县的兴安镇，俄罗斯境内为阿穆尔州斯科沃罗季诺区的加林达镇。中俄原油管道在这里通过定向钻的方式穿越中俄两国的界江——黑龙江。根据两国协议，此项目按俄罗斯标准规范进行设计和施工，采用同管径双管平行敷设，一条为主管道，另外一条为备用管道，两条管道平行间距为25 m。为满足黑龙江穿越项目实施的需要，施工单位创造性地提出了设置封闭建设区的做法，为跨境穿越施工、特别是两岸之间人员和设备的往来创造了诸多便利条件。2010年11月1日该项目的主管道和备用管道先后投油，2011年1月1日已正式投入商业运营，每年1 500万t、期限20年的中俄管道输油合同开始履行。

1 封闭建设区设立的背景

中国石油天然气管道局自从走出国门、拓展海外市场以来，承揽过诸多海外工程，包括通过两国或多国边境建设的哈中原油管道及中亚天然气管道，哈中原油管道和中亚天然气管道建设过程中都没有设置跨国境线的封闭建设区，这两条管道都是在陆地上铺设，在管道所通过国家的军事区内只有几千米的长度，施工队伍也都是以国境线为界分别施工，人员设备等在一般情况下都不需要跨越国界。敷设管道的管沟挖好以后，只用一根钢管或者一道焊口就能把跨国管道连接起来。由于在军事区内施工的时间较短，而且还是陆地施工，白天施工时有相关国家的边防哨兵跟随，晚上停止施工，不存在人员和设备频繁跨越国境线的情况。另外，上述两个项目跨越国境线的施工区附近都已经建有正常使用的国际通关口岸，如有紧急事务可以通过就近的通关口岸过境。所以在以上这两个跨越国境线管道的项目建设中我们没有提出设立封闭建设区。

黑龙江定向钻穿越施工横跨界江两岸，管道穿越的出、入土点分别位于中俄两国境内，是我国第一项横跨两国边境的河流定向钻穿越工程，虽然这个项目以国境线为界分别属于中俄双方业主，但整个穿越工程从技术方面讲却是一个不可分割的整体，从初步设计阶段就是按一个整体项目进行的。在施工期间，施工单位在黑龙江两岸的人员、设备和材料等物资，如用于定向钻施工的钻杆、扩孔器等都需要频繁在界江两岸倒运。另外，由于定向钻穿越施工需要采用24 h连续作业的方式，这种施工工艺存在的不确定风险因素很大，而且这些风险都需要紧急处理，要求当设备、配件等出现故障的情况下必须能够迅速排除，否则超过一定的时限就会造成塌孔、卡钻等事故。所以，项目关键人员和技术专家要经常往返于两岸之间，紧急情况下要随时能够抵达工地。只有在穿越点附近设立临时通道，才能够实现上述目的，保证出现突发问题时所需专家能及时赶赴施工现场。如果通过中俄边境的其他口岸过境，离穿越点最近的黑河口岸也超过700 km，俄罗斯境内从施工地到布拉戈维什斯克也超过700 km，单程至少需要3~4 d，根本无法满足穿越施工的需要，也不可能解决上述提及的几个问题。

为满足工程需要，确保国家能源战略通道的顺利实施，我们在广泛调研基础上大胆提出了 “封闭建设区”这一全新的工程管理模式，并通过中国石油天然气集团公司积极向国家有关部门申请，最终得到两国政府相关部门的认可与支持，这一模式也正式写入了中俄两国政府签署的政府间协议。

2 封闭建设区设立的相关程序

黑龙江穿越工程既有一般跨境施工的特点，又有界河穿越施工的特殊性和复杂性，目前在我国像这种跨境穿越河流的工程还是第一次遇到，所以在项目施工中采用跨国境封闭区的模式在我国尚属首次，没有现成的经验可以借鉴。

2.1 申请设立封闭建设区

施工单位基于施工工艺流程提出了设立封闭区的愿望，最后以项目建设单位中国石油集团和施工单位的名义共同向国家有关部门提出书面申请。在国家有关部委研审阶段，施工单位制作了一段详细描述封闭建设区必要性的动画片，生动直观地向中俄双方业主和相关部委介绍了定向钻穿越施工的工艺流程和特点，阐述了穿越施工必须遵循整体性和连贯性的原则，并附以中文、俄文的字幕和配音；同时申请封闭区内实行简化的人员物资通关程序，申请项目的其他优惠条件。此举为政府部门提供了详细的技术解释，设立封闭区的构想很快就得到了两国政府的支持和批准，在政府协议中有专门的三项内容对封闭区的设立和使用进行了规定：中俄双方政府为黑龙江穿越项目分别设立封闭区，同意提前备案的人员持有效护照通过边境进入另一方的封闭区，在封闭区内工作的项目人员互免签证和劳务许可等。

2.2 批准后与有关部门制订建设和使用的具体规定

得到政府的批准后，下一步需要与相关部门商讨确定关于封闭区建设和使用的具体要求及规定。企业与边防、海关、检验检疫、海事、水利、环保和通讯主管部门等主动联络，表达施工单位在封闭区建设和日常管理中的需求，协商各部委对封闭区的具体管理规定。通过与国家主管部委及所在地主管部门的多次沟通，确定了封闭区的性质和需要实现的功能。封闭区定义为在临近穿越管道施工地点，包括黑龙江相关水域部分，划出的项目施工所必要的区域，在建设期间作为封闭区使用。封闭区建成后由国家口岸管理办公室批复按 “临时通道”管理，施工期间允许施工人员及施工必需的交通工具、设备和物资进出。封闭区在使用期间按边境口岸限定区对待，由边防部门承担安全和保卫职责，海关、检疫、海事等部门入驻封闭区，为出入境人员和物资办理相关手续，同时履行各自的监管职责。

因为封闭建设区涉及到两个主权国家，中国境内封闭区的管理规定确定后，还需要通过外交换文的方式，先交给俄罗斯驻华使馆，再转给俄方的相关部门进行通报。俄方相应地也制订了俄方境内的封闭区管理规定，并对等地通报给中方的相关部门。

2.3 封闭建设区的建设、试运和验收

两个封闭区由中俄两国的授权企业根据本国的要求分别建设，建设完成通过验收后正式投入使用。在正式使用前，进行了必要的试航试运工作，以测试航道清淤及码头建设是否满足船只航行和设备装卸要求。

3 封闭建设区的使用

封闭区完成建设通过验收后，为入驻的边检、海关和检疫等联检部门提供了基本的办公条件，满足对出入境人员、物资进行查验和监管的要求。

中俄两国的监管部门对本国境内的封闭区都制订了相应的管理制度、操作规程或操作细则。按照政府间协议，项目建设单位和施工企业将本单位参加穿越管道建设的工作人员名单及所需施工机具、建材和耗材清单提前通报给另一方的边检、海关部门备案，备案名单内的人员持有效护照出入境时无需办理签证即可在封闭区口岸出入境，在俄罗斯境内封闭区工作的中方人员也不用办理劳务许可。免除项目施工所需机具、材料的进出口关税、增值税和报关手续费，简化报关手续。

在实际操作中，两国的海关、边检部门都要求施工单位提前一天通报拟过境的人员和物资，对于持有护照频繁往返中俄两国施工点的人员，初期时每天加盖一对验讫章，后来在政策范围内两国边检部门都改善了验放模式，采取 “一次一登记、月底加盖验讫章”的方式，简化检查程序，避免频繁出入境人员的护照使用很快就达到规定次数，需要重新申领的弊端，极大地方便了施工人员开展工作。另一方面，使用封闭区也存在对项目施工不便利之处，因为人员、车辆或货物哪怕只进入本国境内的封闭内也需要登记、办理通行证；在封闭区内施工的工作流程和工艺需要提前向监管部门备案，封闭区内从事开挖、爆破等特殊工序都需要提前通报给边检部门，以便他们进行监管和监督，因为是边境地区，对一些特殊作业都比较敏感。

通过封闭区临时通道出入境的物资也适用简化程序，中国海关针对现场实际情况，实行 “提前备案、集中报关、即时验放”等便捷服务措施。依据这一原则，过境物资采取现场报关及在漠河县城通过有资质的代理公司报关相结合的方式，即先由现场报关员在封闭区手填报关单报关，现场海关监管人员不做录入，不计算有关费用，只是现场查验放行，一般为两周左右再由漠河县城的代理报关公司微机录入报关，统计需缴纳的相关费用。在货物出关前一天由现场报关员统计各单位需要过关的物资，需包括运输工具、商品名称、规格型号、数量及单位、单价、总价等信息。在通关现场向海关提交手填报关单，监管人员凭单验货，基本程序为接受申报→审核单证→查验货物→结关放行。现场报关不需要通过报关公司，对出入境的货物没有要求提供货物增值税发票、产地证、说明书等证明文件，因为执行免关税的政策，没有要求预缴关税保证金，报关手续费也是统计后再由企业缴纳结算。

俄罗斯海关总署2009年7月以海关总署令的方式专门制订了其境内封闭区临时口岸货物通关管理规定，并在执行过程中根据实际情况进行了修订。该规定包括了对封闭区的使用要求、通关货物手续办理、报关单格式及负责货物监管部门等内容，相对来说比较详尽，成为日后俄方海关现场人员执法的依据。管理规定中指出：穿越施工过境物资需提前一天报给俄方业主，经俄方业主代表确认的确为施工所必需后再转交给俄方海关；封闭区内过境物资报关也不需要注册的报关公司，由施工单位工作人员持单位的授权书、工作证明、护照复印件即可办理报关手续；俄方海关部门对中俄两国签订的政府协议的理解为，俄方海关免除过境货物的关税、增值税、消费税、手续费等所有费用，对每单货物虽然都计算出应缴纳的上述费用的额度，但实际上并不缴纳任何费用，计算上述税费的额度只是作为统计信息的用途。

通过设立封闭区，大大节省了通关时间和成本，提高了人员和物资的通关效率，为工程的顺利推进发挥了重要作用。

4 采用封闭建设区的好处

设立封闭建设区并开通临时通关口岸以后，施工单位不仅把所需的一切设备、机具及耗材等都通过封闭区自中国运入俄罗斯境内的封闭建设区，就连所有生活物资，如食品、蔬菜等给养也是由中国不断送到俄方境内的施工营地。可以说施工单位、业主及监理每天都有人往返中俄两国封闭区，每天都有货物进入到俄境内的封闭区或从俄罗斯回运到国内。在俄罗斯境内，除了采购施工用油及向外拉运钻孔所产生的钻屑外，中方施工单位未发生其他方面的支出，在一定程度上也节约了外汇。

（1）从经济角度考虑，虽然建设、管理封闭区需要必要的临时征地，需要增加资金投入，在黑龙江明水期时施工单位还需使用通航船只，但综合考虑，还是收益大于支出。通过向两国政府申请优惠政策，在封闭区临时口岸进出国境的物资免征关税、增值税等费用。据不完全统计，自2009年8月1日封闭区正式开通，至2010年8月31日停止使用，通过封闭区临时口岸进出境货物2 836 t，价值1 786.8万美元，进出境运输工具1 669辆（艘）次，进出境人员8 769人次。不计算中国境内需要缴纳的各种费用，只粗略计算需要向俄方海关缴纳的各种关税就节省了400多万美元。

（2）俄罗斯境内的施工工地处于俄罗斯边境地区，社会依托条件差，且物价较高，一般物资为国内价格的3倍左右。设立封闭区后能使用国内的生产、生活物资，无形中节省了采购和分包成本。更重要的是，采取在国内订货，通过封闭区运送到俄境内的封闭区也便于控制采购、运输和到货时间。如果通过正式口岸通道按正常程序，不可控因素增加，货物到达时间不好确定，极易影响正常生产。

（3）节省了部分国际交通旅费。在项目建设期间有8 000多人次通过临时口岸往返过境，如果通过正常口岸单程距离就将近1 500 km，路途需要3~4d的时间，不仅占用大量时间，在人员旅费开支上也会是不小的数目，仅人员的签证费用及交通费就会高达200多万元。通过封闭建设区过境，施工单位自备交通工具，不但方便快捷，只需要半个多小时的时间，而且可以根据人员多少选择大小合适的交通工具，既经济实用，又能自己掌握出行时间。

（4）在施工过程中，一些施工用具，如钻杆、扩孔器、中心定位器、万向节等随着施工工序通过导向孔从国境线一侧穿越到另一侧，过境方式为地下运输，除石油、天然气等气液态物质外，这也是货物过境方式的一个特例。假如没有封闭区，这些施工用具的运输、报关和回运都将是复杂的问题，需要冗长的周期。而这些用具又都是定向钻施工频繁、大量使用的物资，封闭区内便捷的交通、简化的手续使得以上物资能够在两岸之间快速地倒运，实现了物资的及时循环利用，不但使工程成本大大降低，同时也保障了工期。

（5）封闭区内两国政府联检部门的工作时间根据施工需要确定，没有休息日、节假日，按照企业间协议及制订的封闭区使用规定，双方海关部门需要昼夜值班。在项目启动初期通关物资数量较大时，联检部门同施工单位一起每天工作时间都在10 h以上。平时有紧急情况或因工艺程序需要监管部门加班或临时到现场工作时，只要提前通报都能得到肯定的答复。这种工作制度能有效保证定向钻穿越施工的安全进行，体现了以工程项目为核心的宗旨。

（6）设立封闭建设区最重要的作用体现在对工程项目建设及质量管理方面。施工单位的技术人员和管理人员能够根据需要通过封闭区频繁往返于两岸工地，指挥和协调施工的整体工作。特别是施工技术人员，他们在特殊情况事故突发时 （如卡钻、抱钻、泥浆问题等）能够在第一时间赶到现场。封闭建设区也方便了中俄两国的业主及监理人员往来于两岸施工工地，对工程进度、质量进行监督和管理，方便业主方与施工方沟通与联络。多家单位能在封闭区随时召开联席会议，及时高效地解决施工中出现的各种问题。封闭建设区由边防部门监管、保卫，俄方境内封闭建设区的我方施工人员的人身和财产安全也得到了百分之百的保障。

5 设立封闭建设区需要注意的问题

由于跨国封闭建设区的概念是第一次提出，两国的政府部门和相关单位都没有经验，很多事情需要经过沟通、协调和尝试才能进行。虽然中俄两国为实施黑龙江穿越项目在各自境内分别设立了封闭区，但同施工单位最初申请和希望的模式却相差甚远，封闭区内人员、货物通关制度及手续上适用的是简化手续，而不是施工单位提出的登记备案制，封闭区内的日常管理上也存在很明显的差异。因此，在以后类似的跨国境工程中如果再设立封闭建设区需要注意以下几个问题。

（1）对应的政府部门之间需要加强外交磋商，提前进行技术和实际操作规程方面的交流，在政策允许范围内尽可能地满足施工单位的要求。例如两国海关监管部门对所签政府协议的理解不同，免除、优惠的收费种类不同；货物出入中俄两国海关时没有双方共同认可的统一报关单格式，分别使用各自批准的格式，造成施工单位报关时要填写两次，报关单上的内容不易达到一致，容易出现错误。施工单位申请设立封闭区时是希望建成一个跨两国国境线的封闭区，而不是中俄境内各自的封闭建设区，两国联检部门可将监管点设置在进入封闭区的入口，而不是靠近国境线的黑龙江岸边通道上，人员和设备进入封闭区后接受监管和监督，但可以在两岸 (国境线两侧)工地间自由流动；因为黑龙江两岸 (国境线两侧)的工地同属一个项目，施工机具、耗材和人力资源应该能够相互调配使用；另外，双方外交或边防部门可以探讨为在封闭区工作的业主、监理和施工方人员办理双方都认可的统一的通行证，进入封闭区不再使用护照，而是登记通行证即可。采取以上措施都会大大方便封闭区的日常管理和人员及物资的流动，也更适合建设项目的施工特点，减少不必要的手续，减轻现场监管人员的工作量。

（2）封闭区内各管理部门及施工单位的工作人员最好相对固定，平时需注意加强联系与交流。封闭建设区是一个新生事物，各项管理制度和政策不可能十分详尽，况且还涉及到两个国家，在这个国家封闭区内联检部门认为可行的措施，到他国一侧的封闭区未必认同。另外，具体经办人员对新制订的规章制度的理解不同，也会形成各不相同的操作方案。所以各方的工作人员最好相对固定，便于政策执行的连续性、一致性和可追溯性。

（3）通关人员和物资的基础数据资料必须准确详实。报给双方监管部门的人员名单主要包括姓名、性别、出生日期和护照号码等内容，物资清单包括设备名称、用途、重量、外形尺寸等主要信息。施工单位初次上报这些备案资料时必须准确无误，并尽可能详细，以免延误通行。例如曾发生过因上报人员出生日期与所持护照信息不符，俄方边防部门无法及时放行进入封闭区的事情。报关人员更要建立相应数据库，能随时查到每件货物的通关日期及所对应的报关单号，可以使用拍照、录像等技术手段记录通关物资的型号、外观等。否则同一类别名称的货物批次、数量太多，只是型号、外观样式不同，没有这些详细的记录，待设备回运时就无法分清，无法找到相对应的入境时的报关单，不能达到货物进出口数量的平衡。

（4）施工单位在参建员工中间要加强封闭区管理规定的宣传工作，对施工人员特别是一线工人进行教育培训，使其熟知封闭区的政策，了解这一新生事物，遵守封闭区的各种规章制度，规避与监管部门产生分歧与冲突的可能，避免发生违规事件。因为 “外交无小事”，不能认为有了封闭建设区就不再是涉外项目，封闭区的优惠政策、简化程序制度也是在一定的范围之内有效的。

（5）中俄两国境内封闭区的管理方式不同。俄方境内封闭区的联检部门包括边防、海关及消费者权益保护和公益监督局 （相当于国内的检验检疫总局），由中俄原油管道的运营方东西伯利亚管道输油公司提供日常服务。中方境内联检部门有边检、海关、国检、海事等部门，由项目的施工方管道局负责日常的水电暖和维修服务。这两种管理方式各有利弊，如果由运营单位负责管理封闭区，那么在项目结束后，封闭区内为联检部门配置的办公及生活设施能够继续留下来使用，这样运营单位从长远考虑也会努力为封闭区创造合适的条件。而项目施工单位只是临时在封闭区内施工，如果为封闭区配置大量永久设施和物资，施工结束后有些物资无法运走，只能就地处理，就会造成国有资产的浪费。

6 结束语

中俄原油管道黑龙江穿越项目中的封闭建设区管理模式经过工程施工管理的实践，证明该管理模式管理上有创新，工作上有效率，通过管理的创新提升了生产实践效能，保证了项目的顺利实施。封闭建设区起到了施工作业区、运输通道、人员通道和应急通道的作用，它的设立为确保黑龙江穿越工程的建设、确保中俄原油管道的如期完工奠定了良好的基础，是中俄战略协作伙伴关系的具体体现，封闭建设区的成功运作也为将来在两国边境地区实施类似跨境工程树立了成功范例。

Closed Construction Area in Cross-border Pipeline Project

NIU Guo-zan（International Affair Department of China Petroleum Pipeline Bureau,Langfang 065000,China）

In order to implement the Helongjiang River crossing project of China-Russia Crude Oil Pipeline using directional drilling technique,Both China and Russia Governments have established the crossborder closed construction area near the pipeline crossing place.The closed construction area plays an important role in ensuring safe construction and project completion on schedule and gains certain economic benefit,which might be termed a kind of innovation.This paper discusses the background and procedure of establishing the closed construction area and its routine operation,then puts forward several matters for attention in establishing closed construction areas in future similar projects.

engineering project;cross-border pipeline;closed construction area;China-Russia Crude Oil Pipeline

10.3969/j.issn.1001-2206.2012.01.023

牛国瓒 （1971-），男，河北沧州人，工程师，2008年毕业于俄罗斯古博金石油天然气大学项目管理专业，现主要从事项目建设的管理工作。

2011-01-12