唐代后期盐政机构述论*

★ 马洪远

盐政机构的变化与盐业政策的变化密切相关。唐代前期食盐实行无税制，各地盐政一般由地方官员兼管。唐代后期实行榷盐法以后，盐政机构发生了很大的变化。本文试对此进行探讨。

一、度支、盐铁二使的设置

隋文帝开皇三年(583)，“通盐池、盐井之利与百姓共之”，［1］实行无税制。唐初沿用隋朝的盐业政策，也实行无税制。开元初年，始议征收盐税，命将作大匠姜师度、户部侍郎强循与诸道按察使一起检校全国的盐铁业，准备实行盐铁专卖，但为议者所阻，未能实行。

唐代后期的盐政机构是度支、盐铁二使及其在全国各地设置的院、监、场等。度支使和诸道盐铁转运使(简称“盐铁使”)是唐代后期的最高盐政长官。上述二使的设置，是由安史之乱爆发以后政治、经济、军事形势的变化引起的。

唐代前期，国家财赋由尚书省户部掌管。户部的度支司主要掌管国计，除计划、调度国用外，也负责“天下舟车水陆载运”的转运事务。开元二十一年(733)，裴耀卿改革漕运管理制度，设立专司东南赋税运输的转运使，推动了度支司的发展。次年，由于度支司职繁事增，以别官“判度支”、兼领转运副使的情况便出现了。度支本为尚书省户部所属一司，开元二十二年(734)，萧炅为太府少卿，“知度支事，充江淮处置转运使。”［2］开别官判度支之先例。但是，当时仅有度支之名，而无使职之称。正式设置度支使是在乾元元年(758)。《唐会要》卷58《户部侍郎》引苏冕语曰:“故事，度支案郎中判入、员外郎判出，侍郎总统押案而已，官衔不言专判度支。至乾元元年十月，第五琦改户部侍郎，带专判度支，自后遂为故事，至今不改。”“专判度支”即度支使的异称。据此可知，度支使始设于乾元元年(758)。度支使的职能本为“岁计所出而支调之”。［3］成为专使以后，逐渐参与了对盐政事务的管理。

安史之乱爆发以后，由于筹集财赋的需要，各种临时差遣性质的使职纷纷设立，盐铁使也于榷盐法初行之际产生，成为最高盐政官员。乾元元年(758)，唐玄宗任命第五琦为监察御史，“勾当江淮租庸使。寻拜殿中侍御史。寻加山南等五道度支使，促办应卒，事无违阙。迁司金郎中，兼御史中臣，使如故。于是创立盐法，就山海、井灶收榷其盐，官置吏出粜。其旧业户并浮人愿为业者，免其杂徭，隶盐铁使，盗煮、私市罪有差。百姓除租庸外，无得横赋，人不益税而上用以饶。迁户部侍郎，兼御史中臣，专判度支，领河南等道支度都勾当转运租庸盐铁铸钱、司农太府出纳、山南东西江西淮南馆驿等使。”［4］史称:“盐铁名使，自琦始。”［5］第五琦是当时身兼数职的最高财政官员。

二、度支、盐铁二使分掌全国盐政

随着盐业的发展和榷盐事务的增加，原来的一使难以处理全国的盐政，盐政由盐铁使总揽发展为盐铁、度支二使分掌。

第五琦创立盐法之时，度支、盐铁二使由其兼领。后来也有一人兼领的情况。上元元年(760)五月，以京兆尹刘晏为户部侍郎，充度支、铸钱、盐铁等使。［6］次年十月，刘晏被贬为通州刺史，元载为户部侍郎，充勾当度支、铸钱、盐铁，兼江淮转运使。［7］广德二年(764)，盐政开始出现东、西分判的趋势。这年三月，刘晏领东都、河南、淮西、江南东西转运、租庸、铸钱、盐铁等使，与第五琦分掌盐政，［8］初步划分了东、西二使掌管财赋的地域范围。二使分掌成为正式的盐务管理体制则始于永泰二年(766)。“初，转运使掌外，度支使掌内。永泰二年，分天下财赋、铸钱、常平、转运、盐铁，置二使。东都畿内、河南、淮南、江南东西、湖南、荆南、山南东道，以转运使刘晏主之;京畿、关内、河东、剑南、山南西道，以京兆尹、判度支第五琦领之。及琦贬，以户部侍郎、判度支韩滉与晏分治。”［9］从此，二使分掌制长期实行。

分掌制解决了安史之乱后藩镇割据状态下一使难以东、西兼顾的问题。它根据唐代后期的经济形势调整了管理机构，使东部地区盐铁、漕运在盐铁使治理下趋于统一管理，既有利于中央对食盐专卖的管理，也有利于各地盐业的发展，实现政府榷盐收入的增加。此后，刘晏领导的盐务机构进一步充实、完善，形成了就场专卖制。刘晏对第五琦榷盐法进行了改革，食盐仍然是民制官收，但将官运官销改为商运商销，官府将在场低价收购之盐，高价转卖给商人，商人可在盐铁使管辖范围内自由运销，即民制、官收、商运、商销，这就是所谓就场专卖制。

虽然分掌制使得中央政府加强了对全国盐业生产和榷盐事务的管理，但是这项制度在实行之初并不稳定，度支、盐铁二使的职权范围也不明确。德宗建中三年(782)，曾设汴东、汴西水陆运两税盐铁使，而以度支使总领。贞元初，元琇为户部侍郎、判度支，与诸道盐铁转运使韩滉因转运东南财赋发生争执。宰相窦参举荐张滂为户部侍郎、盐铁使、判转运，“尚隶于宏以悦之。”［10］度支使对盐铁使权力的牵制，造成了二使的矛盾。所以，贞元八年(792)，宰相赵憬等建议对二使的权力作出明确划分。此次按照“大历故事”而重新划定的分掌制，“以东都、河南、江淮、岭南、山南东道两税等钱物，令户部侍郎、转运使张滂为之，东渭桥以东巡院悉隶滂;以关辅、河东、剑南、山南西道财物，令户部尚书、度支使班宏主之。”［11］度支使、诸道盐铁转运使各自独立，巡院等机构的隶属关系也随之发生变化。此后，二使职权一直很明确，直到宪宗时期李巽实行东南盐铁“利系度支”后，才实现了在分掌制基础之上的二使的协调与统一。

二使名称也逐步固定。贞元二年(786)十二月，以韩滉兼度支(使)、诸道盐铁转运使。［12］此后，“诸道盐铁转运使”逐渐成为东部地区财政使职的固定名称。同样，度支使也成为西部地区财政使职的固定名称。二使与中央政府的户部使共同组成财政三司，在职能上取代了原来的户部。根据分掌制原则，诸道盐铁转运使掌管东部地区海盐和山南东道井盐，度支使掌管河东、关内等道池盐和山南西道、剑南二道井盐。元和六年(811)，山南东道井盐划归度支管理。由于长期实行分掌制，且由一人兼领二使情况较少，所以避免了财权过于集中的现象。

三、度支、盐铁二使机构

度支使和诸道盐铁转运使均各自设有办公机构。度支使院常驻京师长安。诸道盐铁转运使所领重务虽在江淮，但是为了加强中央集权，也多将治所设于京城。二使通过巡院等机构管理各地财赋。

河东、关内池盐和三川地区井盐由度支使管理。为了管理井盐生产，设置了剑南西川院、剑南东川院和山南西院。元和六年(811)，又将原隶属于诸道盐铁转运使山南东道的峡内五监划归度支，由山南西道分巡院管理。灶户所煮之盐，全部由官府收购，转卖给盐商。

东部地区在刘晏担任诸道盐铁转运使期间实行了盐法改革，实行就场专卖制。“晏以为官多则民扰，故但于出盐之乡置盐官，收盐户所煮之盐转鬻于商人，任其所之，自余州县不复置官。”［13］经过裁汰、整顿，东南沿海地区设有涟水、湖州、越州、杭州四场，嘉兴、海陵、盐城、新亭、临平、兰亭、永嘉、大昌、侯官、富都十监。场和监是专卖机构，其职能主要是收购盐户所产之盐，加价后转卖给盐商，盐商再运销各地。这些场、监“岁得钱百余万缗，以当百余州之赋。”为了打击私盐，刘晏在东南诸道设置了扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑十三巡院，负责缉私。［14］“诸道巡院，皆募驶卒，置驿相望。四方货殖低昂及它利害，虽甚远，不数日即知。”［15］可见，巡院职务十分重要。

度支使和诸道盐铁转运使都设有副使、判官、巡官等。诸道盐铁转运使外出巡视期间，由副使代行其职权，此时的诸道盐铁转运使院便被称为“上都留后院”。“盐铁转运(使)有上都留后，以副使潘孟阳主之。王叔文权倾朝野，亦以盐铁副使兼学士为留后。”［16］但在通常情况下，盐铁使多派副使出巡，而自己在院主持工作。

度支、盐铁判官掌管文案和财赋出入账目，多由郎官充任。一般是由度支使、诸道盐铁转运使“选择差判”。［17］巡官常常被派出巡视，担任知院官。度支、盐铁二院不但要处理各地送至京城的文书、账目，发布有关指令，而且要派官员到各地检查工作，解决某些问题。

建中元年(780)正月，刘晏被解除转运、租庸、青苗、盐铁等使。不久，被贬为忠州刺史。同年七月被赐死。［18］此后，盐务管理逐渐松弛，盐政逐渐衰败。黄巢起义爆发以后，藩镇拥兵自重，把持盐利，出现了度支、盐铁、户部三使合一的情况。朱全忠曾被授予“兼领诸道盐铁转运等使，判度支户部事，充三司都制置使”的职衔。［19］后梁建国之初，先后设置了昌宫使、国计使。梁末帝时，设租庸使总揽国家财政，兼统三司钱物。后唐明宗即位以后，停设租庸使，以宰相兼判三司。长兴元年(930)，重新设置三司使，取代租庸使，成为兼掌全国盐政的最高财务官员。其后，三司使下又曾设置盐铁使，并且出现了都盐院等盐务机构。

总之，唐代后期盐政经历了由一人掌管到度支、盐铁二使分掌的演变过程，唐朝末年出现了度支、盐铁、户部三使合一的情况。这些变化与唐代后期政治、经济、军事形势的变化密切相关。

［1］隋书·卷24·食货志.

［2］册府元龟·卷483·邦计部·总序.

［3］新唐书·卷46·百官一.

［4］旧唐书·卷123·第五琦传.

［5］新唐书·卷149·第五琦传.

［6］资治通鉴·卷 220·上元元年(760)五月.

［7］资治通鉴·卷 221·上元二年(761)十月.

［8］新唐书·卷53·食货三.

［9］新唐书·卷51·食货一.

［10］旧唐书·卷123·班宏传.

［11］唐会要·卷84·两税使.

［12］旧唐书·卷12·德宗纪(上).

［13］资治通鉴·卷226·建中元年(780)七月.

［14］新唐书·卷54·食货四.

［15］新唐书·卷149·刘晏传.

［16］唐会要·卷87·转运盐铁总叙.

［17］唐会要·卷59·户部员外郎.

［18］资治通鉴·卷226·建中元年(780)正月、二月、七月.

［19］旧唐书·卷20(下)·哀帝纪.