河北省农村土地流转创新研究

□文/刘聚梅 吴丽霞

（中共石家庄市委党校 河北·石家庄）

加快土地流转机制和体制改革创新步伐，充分发挥农村土地流转在促进农业转型升级中的作用，是推动经济社会又好又快发展的关键。本课题在对河北省部分市县进行实地调研的基础上，归纳出农村土地流转存在的诸多问题，深入分析主客观深层次原因，总结提炼出符合农村土地流转的新观念、新机制、新方法、新举措。

一、河北省农村土地流转中的新特点

河北省行政辖区面积1，888.48万公顷（28，327.2万亩）。其中，耕地646.85万公顷（9，702.8万亩）；林地435.37万公顷（6，530.5万亩）；园地57.49万公顷（862.3万亩）；牧草地81万公顷（1，215.0万亩）。从中可以看出河北省是农业大省。这有限的农村土地流转是否合理，直接关系到农业转型升级，跨越赶超。近年来，河北省围绕现代农业发展不断创新土地流转机制，积极引导农村土地合理有序流转，促进土地适度规模经营和农业产业化经营，呈现出以下新特点:

1、土地流转面积由零散向集中连片转变。全省到2010年流转土地约占承包经营的27%。通过土地流转，形成规模、集中连片经营，实现了土地由零散向适度规模集聚，催生出许多农业科技园、农业观光园、绿色农业合作社等一批具有一定规模的农业企业。例如，藁城市在确保农民土地承包经营权长久不变的前提下，大力推进农村土地承包经营权流转，2008年土地流转面积达1.6万亩，2009年土地流转面积达3.2万亩，2010年土地流转面积达8.2万亩，2011年9月前农村土地承包经营权流转面积达到92，058亩，占家庭承包总面积的12.3%，增长速度惊人。藁城市绿生蔬菜专业合作社将农民的土地连片集中，由合作社提供种子、肥料、供水、技术和产品收获，走出了“公司＋农户＋基地”的新路子。

2、土地流转方式由单一向多样化转变。全省采取转包方式流转约占53.7%，出租约占32.9%，入股约占3.1%，转让、互换、代耕等方式流转约占10.3%，实现了由初期农户之间单一的季节性转包流转向多种流转方式转变，使土地流转关系更加清晰，更加符合依法自愿流转的要求。随着土地流转的发展，委托流转和合作经营成为农民和业主乐意选择的两种新的模式:一是将承包地委托给村集体经济组织，统一组织对外流转，所得流转收入由村集体统一结算到农户；二是农户以土地经营权入社的形式组建土地流转合作社，由合作社对土地进行整合连片、自行经营或统一招租,农户按入社土地面积获取流转收益，这种新型的土地流转形式发展速度惊人。

3、土地流转渠道由自发向组织化转变。随着国家一系列强农惠农政策的出台，农民惜地情结增强，土地流转逐渐由农户自发流转向有组织地协调推动转变。组织流转一般是由农户委托村土地流转合作社或由村民委员会在征得农户同意的基础上进行。在依法推进土地流转中，有些市县、乡镇成立了粗放的土地流转服务中心，村级设置土地流转信息员，收集农户流转信息，由县统一发布、统一交易、统一签订合同，农户按交易面积获得土地租金。组织化流转由政府引导，规范程度较高，土地大多成片，有一定规模，价格也较统一，有利于更好地促进生产要素优化配置和农业资源开发。

4、土地流转主体由单一向多元化转变。过去的土地流转主要是在同村的农户之间进行，经营主体大多是单一的农户。随着农业结构调整和效益农业的发展，一些原来的种养大户扩大了经营规模，新的专业大户不断涌现。同时，还产生了一批新的农业生产经营主体，其中工商企业、专业合作社和科技人员等成了流转土地的受让主体。目前，全市工商企业、专业合作社和科技人员等新型农业经营主体共同租赁土地，通过“公司＋合作社＋农户”的方式，开发建设了水果、花卉、蔬菜、食用菌、林果、中药材等无公害绿色农产品种植基地，建成标准化养猪场，肉牛养殖基地。农业产业结构正朝着规模化、产业化方向发展。

5、土地流转收益由低收益向高效益转变。当初农民流转土地是为了规避税费，很多土地撂荒无人耕种，随着农业税取消，农户的土地流转收益逐年攀升，流转价格从当初无偿代耕，到目前每亩300～1，000元不等，越是种植条件优越、效益高的地方，流转价格越高。从调查情况看，流转土地，特别是集中连片流转用于发展优质经济作物、反季节作物、畜禽养殖和旅游观光等高附加值农业的较多，用于粮食种植的较少。

二、河北省农村土地合理有效流转，要抓住重点，攻坚克难

土地流转问题是多年来农村经济发展中必须面对、认真解决的新问题，根据现实情况，要抓住重点，攻坚克难，对症下药。

1、紧紧抓住政府管理不可缺位的重点，攻坚克难。土地流转是一项涉及面广、实践性很强的工作，离不开政府的正确引导和有效管理。不久前，一位农业大户给记者诉说了自己的一些烦恼:他承租的100亩耕地，涉及几十户人家，他要一家一户坐下来商谈，而且每年都要谈一次，否则哪家突然提出要收回土地自己耕种，他全年的生产安排就乱套了。目前，地方各级政府意识到了土地流转的敏感性和复杂性，纷纷建立机构，完善规章，加强管理，搞好服务。土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益，政府应加强规范和管理，使其步入正常化、规范化轨道。各地尽快建立土地流转中介服务组织，实行土地流转委托管理；切实维护非农建设征地中农民的合法利益；建立多层次的农村社会保障体系。各级政府要加强对土地流转全过程的监督，不断完善相关政策法规，保障农民的合法权益不受到损害，让农民实实在在享受到土地流转带来的好处。

2、紧紧抓住保障农民土地“命根”不可缺失，攻坚克难。从调查来看，土地流转缓慢。造成这一状况的主要因素有:一是中央惠农政策的贯彻落实。近年来，中央相继出台了一系列支农、惠农政策，如免除农业税，实行种粮补贴、购买农机具补贴、优质粮种补贴等。这些惠农政策直接或间接增加了农民收入，调动了农民种粮积极性，从而在很大程度上使农民更看重土地的价值，更觉得土地的宝贵。因此，许多农民不仅不愿意让出自己的承包地，而且还想多承包土地；二是现代农业的日益发展。随着科技含量日益增加，科学技术在农业生产中的作用越来越突出，尤其是农业生产从种植到收获的过程正日益变得简单、便捷和高效。所以，农民在比较轻松完成农业生产的情况下，不愿把土地转移出去。尽管农村劳动力外出务工的数量有所增长，但是这部分农民在从事二三产业的同时仍兼顾家里的农业生产，真正愿意把土地流转出去的很少；三是农业效益的不断提高。近年来，一些头脑灵活、科技意识强的农民，大力发展特色优势产业，土地收益每亩有的可达万元，比外出务工收入还要多。因此，一些农民不愿意外出务工，充分说明党的“三农”政策成效显著，令人兴奋。不能将农民正当、正常的想法当作“小农意识”强行扭转，更不能强迫农民“流转”，剥夺农民“土地”这个命根子。

3、紧紧抓住土地“暗渡陈仓”不可轻心，攻坚克难。从现实情况来看，流转的土地用途主要为四项:一是仍然用于粮食生产，“流转”只不过是变更一下耕作者；二是用于比较效益更高的经济作物生产；三是用于间接农业项目，如建设各种养殖基地、农业观光园等模式；四是非农项目。如用于土地开发、发展特色产业、实施退耕还林、修路、建房、建厂等。其中，用于非农建设项虽然所占比重不算太大，但不得不引起高度注意。用于比较效益更高的经济作物生产是目前土地流转的主要流向之一，虽然它仍为农业项目，但随着国家对粮食生产的日益重视，不可能让经济作物一直大量扩种下去，应该未雨绸缪。

4、紧紧抓住农用土地流转“市场化”，土地要素“资本化”，攻坚克难。根据当前情况，我们要紧紧抓住农用土地流转“市场化”，实现要素“资本化”，攻坚克难。一定要让土地按照生产要素参与市场化经营、分配和流转，寻找出适合农村土地经营的新模式。系统掌握土地流转的面积、形式、流向、价格等变化，为完善政策、指导工作、核算农产品成本等提供可靠依据。重点在于监测土地承包经营权（主要是耕地）流转规模、形式、对象、期限、价格以及土地承包经营纠纷调处情况。同时，系统掌握农业经营主体以及农业社会化服务组织发展情况，为培育现代农业经营主体，构建新型农业社会化服务体系，完善农业社会化服务政策提供科学依据。创新农业经营体制机制、稳定和完善农村基本经营制度，提高家庭经营集约化水平、统一经营组织化程度，以及发展农业社会化服务的政策、措施、做法等。

三、创新河北省农村土地流转机制具体构想

在土地制度改革方面，着重从稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、建立现代农村金融制度、完善促进城乡经济社会发展一体化制度入手，提高农村劳动生产率，赋予农村耕地资产属性，明确农民的土地收益权利，激活农村土地活力。

1、创新适合河北省农村土地流转新模式，走出河北农村土地流转新路径。推进农村土地流转，必须紧密结合实际，本着有利于土地资源优化配置和提高生产效率、经营效益等要求，在完善代耕、转让、互换、反租倒包、租赁、入股等形式的基础上，因地制宜，积极探索总结其他符合法律法规的多种有效流转形式。对农业基础较好，具备规模经营条件的地方，推行“公司+专业合作社+农户”的土地租赁模式；对没有龙头进入的地方，推行“协会+农户”合作经营模式；对资金来源有限，龙头企业又想进来的地方，推行股份制模式等。

2、创新政府引导服务机制，充分发挥政府和集体组织在促进土地流转中的引导、服务功能。在严格遵循保护耕地的原则下，不能以土地流转的名义擅自更改土地用途，要确保农户和农村集体经济组织不得非法转让土地用于非农建设，流转后的土地也必须用于农业生产。谁来确保，只有政府。政府用引导和服务的方式方法来实现合理有效的流转，相关部门应做好监督核查工作，以确保农地农用。在土地流转中必须遵循依法、自愿、有偿的原则，严禁采用粗暴的行政手段来做土地流转工作。专门的土地流转管理机构和提供各种服务的中介组织必不可少，相关政府部门要建立起科学的土地利用规划，审核、认证、调节制度，为土地流转做好服务工作，促进土地流转的科学化和规范化。

3、完善土地流转仲裁机制，解决土地流转中的现实纠纷，实现依法流转。目前，推动土地流转已成为促进适度规模经营、发展现代农业的重要内容，国家应逐步完善法律法规建设，加快土地仲裁立法进程，制定出台有关土地承包纠纷仲裁的法律，建立更为完善的、适合当前农村经济发展的法律体系。县乡两级作为解决土地承包纠纷的最基层的前沿阵地，要大力加强和完善农村土地承包仲裁机构建设，从体制上给予保证，以便及时处理土地流转过程中出现的各种纠纷。

4、创新土地流转管理机制，建立健全各类土地流转管理服务机构。要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转机制和机构。一是规范土地流转程序，土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记；二是强化管理服务，乡镇土地承包管理部门要及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷；三是培育和发展土地流转中介服务组织，健全完善土地流转市场，积极开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作；四是土地主管部门要加强对农村土地流转的监督，防止以流转土地为名改变土地的农业用途，形成全方位、多层次、立体型的土地管理服务网。

5、创新土地流转政策机制，完善、规范土地流转政策。进一步明确土地权属，允许农户把土地作为生产要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励。对于通过转包、租赁、入股等合作方式集中农户土地进行规模化种植，并能切实带动农户增加收益的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。■