浙江省低丘缓坡土地资源开发利用研究——以工业建设用地为视角

宋梦意，王盛毅，卫乐乐

(浙江农林大学法政学院，浙江临安 311300)

浙江省低丘缓坡土地资源开发利用研究
——以工业建设用地为视角

宋梦意，王盛毅，卫乐乐

(浙江农林大学法政学院，浙江临安 311300)

目前浙江省的耕地资源日趋紧张，作为经济发展主力军的工业建设用地相对匮乏，但是浙江省的山地资源非常丰富，低丘缓坡面积比较大，可以作为重要的土地后备资源.而在工业建设发展中，低丘缓坡的开发利用出现了耕地质量受损、社会不公平现象和生态破坏等问题，因而针对出现的主要问题提出了相关对策，使低丘缓坡开发之路保持通畅.

低丘缓坡;耕地;浙江省;土地资源;开发利用;工业建设用地

浙江省素有“七山一水两分田”之称，人均占有耕地不到全国平均水平的一半，耕地资源相对匮乏且形势严峻.根据新一轮土地利用总体规划测算，2006年至2020年浙江全省各行业建设用地需求量与可供量之间缺口为217万亩，满足度为64%.随着经济的持续发展、基础设施建设及城市化进程的不断加快，原有的耕地资源将会持续减少.浙江省山地和丘陵占70.4%［1］，且浙江省的经济发达，增长速度快，山地特别是低丘缓坡面积较大，是重要的土地后备资源，可以解决耕地资源不足的燃眉之急.因此，低丘缓坡地的综合利用已成为浙江省用地发展的新机遇和新趋势.

1 浙江省低丘缓坡的开发利用现状

低丘缓坡一般指低丘缓坡区，因此低丘缓坡应是广大集中连片分布的，坡度在5°～25°之间的，相对高度在200 m以下的丘陵地带，且面积大于2 hm2，主要包括灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地、荒草地、裸土地、裸岩石砾地、滩地、苇地、沼泽地、废弃园地、低效林、其他未利用土地等后备土地资源.

低丘缓坡综合开发利用是实现耕地占补平衡的有效途径.科学开发和合理利用低丘缓坡是切实保护耕地(特别是基本农田)，加强土地资源优化配置，缓解土地供给紧张状况的重要举措.综合开发低丘缓坡，既拓展了经济社会发展用地空间，为占补平衡做出了重大贡献，又增加了农民收入，加快了社会主义新农村建设［2］，为可持续发展做出了贡献.浙江省从实际出发，总结国内外低丘缓坡开发的成功经验，积极实施低丘缓坡开发战略，拓展建设用地尤其是工业用地空间，促进经济社会持续发展.浙江省低丘缓坡综合开发利用已成为全国的典型.自从2006年省政府下发《浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》以来，全省各地低丘缓坡资源的综合开发利用如雨后春笋般发展.2006年全省低丘缓坡开发为建设用地面积33 218亩，开发为耕地面积87 674亩;2007年全省低丘缓坡开发为建设用地面积26 585亩，开发为耕地面积97 465亩; 2008年全省低丘缓坡开发为建设用地面积28 846亩，开发为耕地面积72 451亩.

在2008年，省政府制定了《浙江省低丘缓坡重点区块开发规划(2010～2020年)》，该规划将重点区块分为建设用地和耕地垦造两类.并指出浙江省低丘缓坡资源总量大、可开发资源相对集中，理论上全省共有低丘缓坡资源面积为3 625.16万亩.截止到2011年，浙江省64个县(市、区)中半数以上向省政府报送了低丘缓坡开发利用规划.在《浙江省低丘缓坡重点区块开发规划(2010～2020年)》中，浙江把重点放在建设用地上，计划建立52块建设用地重点区块，总面积达31.3万亩，主要服务于工业开发、城镇建设、旅游度假和物流市场等，其中工业开发有36块，占建设用地重点区块的69%，面积约21.67万亩.

2 遭遇的挑战

虽然低丘缓坡开发有效地增加了耕地与建设用地，但同时也存在一些比较突出的问题，对低丘缓坡利用造成较大制约.

2.1 “山海协作工程”给低丘缓坡带来的困境

浙江省的“山海协作工程”是2002年以来的重大决策.“山”主要是指以浙西南山区为主的欠发达地区和舟山市，“海”则指沿海经济发达地区.也就是发挥市场机制的作用，把“山”这边的资源、劳动力、生态等优势与“海”那边的资金、技术、人才等优势有机结合，合作发展，既促进欠发达地区加快发展，又促使发达地区转型升级，实现互动发展.“山海协作工程”的内容之一即由丽水、衢州等欠发达的地区为杭州、宁波等市完成新增耕地指标，双方各取所需［3］.欠发达县市获得不菲的有偿调剂收入，发达地区则获得大量的建设用地指标，唯一受损的是耕地质量.发达地区向山区等欠发达地区购买指标，山区通过毁林造地等方式获得经济利益的链条已屡见不鲜［4］.数年来，通过向山区购买土地，浙江沿海地区已成功置换了大量优质的耕地.而新获得的耕地，质量堪忧，往往要经数年甚至近十年的劳作，才能达到原先耕地的质量.浙江不少地区的低丘缓坡资源被用作补充耕地，当地政府虽知道新开发的土地地力很差，甚至影响生态环境，但会得到一笔不小的财政收入，也就顾不得那么多了.“占补平衡”的本意是“用一亩地，造一亩地”，保证耕地数量不减少，质量不下降，但是现在这样“占补平衡”的方式对耕地正构成严重的威胁.

2.2 低丘缓坡中存在的社会公平问题

其一，绝大多数低丘缓坡属于林地，目前大部分林地是农户承包的，有些政府为政绩不顾群众的意愿，强行征用农户承包的林地进行工业用地建设，这种不顾民众利益的不公平现象已是司空见惯.低丘缓坡的开发利用能增加当地政府的财政收入，促进经济发展，政府自然乐意为之.但是低丘缓坡开发情况复杂、点多面广、政策性强、矛盾突出，群众尤其是村民大多不愿意已融入他们生活的山地被开发商大兴土木，有些山地对于村民来说还有着特殊的意义或信仰，村民是会不惜一切地保护它们的.在政府和村民不能达成一致的情况下，低丘缓坡的强行开发就会引起一系列官民矛盾.

其二，根据抵作补充耕地的权利，把经土地开发复垦整理后的耕地抵作建设用地补充耕地［5］，权利人可以因此获得耕地开垦费.低丘缓坡作为补充耕地，权利人可以获得额外的耕地开垦费.但不少人钻了《土地管理法》的空子，某人只要把一块耕地抵作他人的补充耕地，只需先垫付开发费用，后由他人支付，如此一来便可获得额外的耕地开垦费，也就是某人无须投资经营即可长期收益此耕地.抵作补充耕地的权利，在我国物权法部分中尚未设定，但从实施情况来看，它可为权利人带来丰厚的金钱回报.该权利是归土地所有者、使用者，还是政府部门，目前比较含糊.此外，同样是新开垦的耕地，有没有实施占补平衡政策，结果是相差很多的，也意味着有没有耕地开垦费的相应补助，这就造成了事实上的不公平，在耕地开垦问题上，一方获利，一方没有获利.

2.3 工业建设给低丘缓坡带来的生态问题

工业项目上山上坡给低丘缓坡地区带来了一定的生态问题.有些低丘缓坡地区比较贫穷，属于“富饶的贫穷”，这些地区资源丰富，但因地处偏僻，交通不便，信息不足，无法发展经济.要脱贫致富，赶上平原地区的经济发展水平，就必须发展乡镇工业.工业用地建设要“五通一平”，“五通”指通电、通路、通水、通讯、排污，“一平”为场地平整.在低丘缓坡区开发工业用地相对于平地有很大的困难，地形复杂易发生地质灾害的低丘缓坡开发较之于平地开发，技术上更加困难，从而导致投入增加.在开发时，对低丘缓坡的边坡治理、护坡修建、绿化隔离、防洪泄洪处理、地质灾害防治等都极为必要，而且投入较大.但是由于资金不足，有些环保措施都没有做到位，使得开发后的低丘缓坡成为生态脆弱区.

3 原因分析

其一，任何新事物的发展都会遭遇困难.浙江人多地少，耕地平地更少，人地矛盾已激化，建设用地计划指标严重透支，低丘缓坡作为重要的后备资源，其开发利用在近几年如火如荼地展开，“向山要地”、城镇建设“上坡上山”的实践正在探索中.尤其是《土地管理法》中新出现的“占补平衡”制度，使低丘缓坡成为占补平衡中的“新宠”.“占补平衡”制度的实施对于保护耕地和实现经济社会可持续发展有着重要的意义，但由于该制度建立时间不长，新制度的实施总会带来一些社会关系，并产生一些新的权利义务关系.其具体实施中还存在一些不够完善之处，特别是没有建立耕地质量评价体系，不能科学地揭示耕地内在质量，使一些耕地的“占补平衡”仅仅体现在数量上.另外，低丘缓坡作为补充耕地带来了一系列的利益关系，由低丘缓坡地转为耕地带来的利益多少及利益如何分配，法律没有明确的规定，这也造成了管理上的混乱.

其二，低丘缓坡区一般由岩性软弱的地层组成，无论是南方的红色砂、页岩地层，还是北方质地松软的黄土，均容易被侵蚀而成沟谷，地面受暴雨流水冲蚀后容易成为水土流失区.因此低丘缓坡开发为工业建设用地技术难度高、工程量大、资金投入多.很多地方正是由于资金筹集困难导致了地方生态问题的连锁产生.

4 对策

当前在土地供给严重不足的情况下，低丘缓坡土地的开发利用对于工业建设有着极大的作用，把土地资源优势转化为经济优势，在一定程度上阻止了工业发展占用基本耕地的趋势，促进了经济发展，形成官民双赢的局面，但是毕竟引起了不少法律和生态层面的问题，认真有效地解决处理好这些问题才能使低丘缓坡开发利用之路一直走下去.

4.1 建立耕地质量评价体系

针对低丘缓坡开发为补充耕地但质量低劣的情况，应建立耕地质量评价体系.质量评价体系应综合考虑影响耕地质量诸多因素，如区位、海拔、气候、经济等，以及改良潜力大小等情况，做到科学评价占用的耕地与补充耕地质量是否相当.能够量化耕地质量，与原先的耕地相差多少，为补交开垦费数额提供依据.通过耕地质量评价体系，建立起不同区域、不同类型耕地的质量可比性，培养质量与数量相统一的思想，以此来实现《土地管理法》相关法规，确保耕地质量不变劣，生产能力不降低.

4.2 耕地开垦费应由政府严格按统一标准收取和支出

政府严格按统一标准收取耕地开垦费，这样既可保证社会公平，又易为土地使用者接受.标准的制定不仅要依据占用耕地的质量状况，而且还要依据该行政区域内耕地后备资源开发的难易程度.在耕地开垦费的支出上，应从整个行政区域角度考虑科学利用这部分资金，综合考虑项目实施的外部条件和当地需要等因素制定开垦计划，分步骤地实施开发复垦规划.将耕地占补平衡与实施土地开发复垦规划结合起来，从整个社会的利益出发合理利用耕地开垦费，达到资源效益最大化的目的，减少因选择后备资源的不同造成补充耕地开发费用悬殊问题，也避免盲目开发造成投资浪费和后备资源的浪费［5］.

4.3 政策支持

要制定出台低丘缓坡工业发展的政策，从企业准入、财政扶持、招商引资、用地保障、产业转移、项目融资等方面制定政策措施意见，鼓励、支持和扶持低丘缓坡工业建设，快速推进低丘缓坡工业发展.坚持“三同时”制度，要在保护生态和维护农户利益的前提下，灵活化解与相关林业政策等的矛盾，充分利用山地资源，大力推进低丘缓坡综合开发利用.“占补平衡”毕竟只是一种补救的手段，能不占就不占，要通过转型、兼并、回购等多种形式和手段，深入开展低效利用建设用地二次开发，优化存量土地配置，积极推进节约集约用地和产业转型升级.

4.4 信息公开

政府要做到土地信息公开，透明执法，自觉接受群众的监督.让群众知道工业项目是干什么的;工业用地建在哪里，面积多大;建设中、投入使用后对环境和人体有什么危害;占用了耕地的工业建设单位，对应的补充耕地在哪里，质量如何.在项目开发前、建设中、投入后积极开展形式多样的宣传活动，积极邀请群众参与讨论，尊重当地农户的意愿，努力获得他们的支持.

［1］张立文，傅焱.“生态嵌入型”新产业园规划模型——以义乌市低丘缓坡盘塘地块的规划为例［J］.华中建筑，2011(7):144－148.

［2］浙江省低丘缓坡综合开发利用政策调研组.破解用地瓶颈出新招——看浙江如何综合开发利用低丘缓坡［J］.中国土地，2006(3):27－29.

［3］叶慧.“山海协作”力促我省区域协调发展［J］.今日浙江，2009(18):42－43.

［4］颜玉华.对我国18亿亩耕地“红线”的忧思［J］.价格与市场，2011(12):39－42.

［5］赵红杰，党新朋.占补平衡问题与对策［J］.中国土地，2003(8):37－39.

Research on Gentle Hillside Land Resource Development and Utilization in Zhejiang Province:From the Perspective of Land for Industrial Construction

SONG Meng-yi，WANG Sheng-yi，WEI Le-le

(College of Law，Zhejiang Agricultural and Forestry University，Lin’an 311300，China)

At present Zhejiang Province farmland resource is becoming nervous，as the main force of economic development，the land for industrial construction is relatively scarce.But the mountain resources in Zhejiang Province is very rich，gentle hillside areas are relatively large and can be used as an important reserve land resources.However，in industrial construction some problems of the gentle hillside appeared，including in quality of cultivated land is impaired，social injustice and the ecological damage and other problems.The related countermeasures according to the problems were put forward to make gentle hillside development smoothly.

gentle hillside;cultivated land;Zhejiang Province;land resources;development and application; land for industrial construction

D912.6

A

1007－0834(2012)03－0052－03

10.3969/j.issn.1007－0834.2012.03.016

2012－06－30

浙江农林大学研究生科研创新基金(3122013240165)

宋梦意(1988—)，女，浙江上虞人，浙江农林大学法政学院在读硕士研究生.