政府职责:建立农村计划生育家庭社会养老保险制度

王荣红

(湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053)

政府职责:建立农村计划生育家庭社会养老保险制度

王荣红

(湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053)

建立农村计划生育家庭社会养老保险制度，政府责无旁贷。在奖扶制度的实施中，政府在制度供给和财政供给方面进行了积极的探索和创新。奖扶制度并入新农保，是制度的又一创新。由于明确和强化了政府的代偿职责，制度补偿、保障和激励的功效会更好。

政府职责;农村问题;计划生育家庭;社会养老保险制度

一、建立农村计划生育家庭社会养老保险制度是重大的民生工程

中国自20世纪70年代推行人口和计划生育政策以来，在农村已经形成一个庞大的计划生育群体，其中农村独生子女家庭和双女户家庭的父母人数也有相当规模。据国家人口和计划生育委员会估算，2000年中国农村约有独生子女户3 000多万户、双女户1 000多万户，此后每年还会新增独生子女户约350万户、双女户约100万户。农村计划生育家庭，特别是独生子女，双女户家庭养老需求的大潮将至。另一方面，农村家庭规模持续小型化、核心化，家庭养老功能急剧减弱、失灵，促使养老保障由农村居民的私人个体风险向群体社会风险转化。对于个体风险，可以通过家庭内部或集体“五保”制度来解决;对于社会群体性风险，则只能通过制度设计、制度安排去化解。享有社会保障是每一个公民的基本权利，而保障这一权利和诉求的实现是政府作为社会管理者的基本职责，因此，建立农村计划生育家庭社会养老保险制度是重大的民生工程，政府责无旁贷。政府应当担负起建立农村社会养老保障制度的重责，并切实承担起制定政策法规、拨付财政供款和监督法规运行的责任。世界各国建立农村社会养老保障制度的实践经验表明，政府行政主体职责的确立，是农村社会养老保障制度顺利运行的必备条件。

不仅如此，能否妥善解决第一代农村计划生育家庭的养老保障问题，社会影响十分重大。据测算，2003年进入老年的农村计划生育夫妇约152万人，此后迅速增长，到2017年、2025年、2029年、2034年分别突破1 000万、2 000万、3 000万和4 000万，到21世纪40年代后期，达到峰值，人数约4 800万。尽管农村实行计划生育的老年夫妇占农村总人口的比例并不高，2005年只有0.2%，21世纪30年代中期为5%，21世纪中叶才达8%［1］，但贫困发生率比较高。据国务院发展研究中心课题组2006年在甘肃和山西等地的调查［2］，当初带头实行计划生育的农民群众如今已步入晚年，近80%的家庭处于经济不宽裕的状态，95%的老人生活有困难。能否妥善解决农村计划生育家庭养老问题，不仅关系到农村计划生育家庭老年阶段的生活质量，而且对于维护农村社会稳定，从根本上改变“养儿防老”的传统观念，降低出生性别比，减少农村贫困人口，促进农村社会发展，乃至全面建设小康社会都具有十分重要的意义。

二、实行奖扶制度是农村计划生育家庭社会养老保险制度的有益探索

2004年由中央政府制定和实施的农村部分计划生育家庭奖励扶助制度是中央政府开始采取实质性行动，把农村部分计划生育家庭养老问题纳入社会养老保障体系的标志。

该制度于2004年率先在中西部5省10市试点，2006年在评估总结的基础上全面铺开，并在实践中逐步形成包括“奖”、“扶”、“优”、“免”、“保”在内的经济手段与非经济手段相结合的日臻完善的利益导向机制。该制度的主要内容是:对1933年1月1日以后出生，在2001年12月30日前没有违反本省区、市计划生育政策，农村年满60周岁的独生子女户、双女户和子女死亡现无子女的计划生育家庭，按每人每年不低于600元(目前调整为不低于720元)标准发放奖励扶助金，以引导农民自觉实行计划生育，稳定低生育率。

奖扶制度在制度供给和工作方法方面进行了一系列的创新，特别是“四权分离”的运行机制，建立了一整套从资金分配、部门协作、政策协调、科学决策、加大宣传、信息化建设等规范的工作程序，最大限度地确保了政策执行过程中的公平、公开、公正。但总体看，奖扶制度最大的亮点在于财政供给，建立了中央和省级财政为主的资金负担体制，为制度实施提供了可靠的资金保障。按照“中央财政重点保证、地方财政适度配套”的资金分担原则，中央对西部地区负担80%，对中部地区负担50%，对东部地区的辽宁负担40%，山东、福建负担20%，其他省市全部由地方财政自行负担。多数地方县级财政分担比例很小，西部地区县乡级财政基本不分担，保证了奖扶制度在全国各地区长期稳定的实施。

奖扶制度的实施缓解了农村部分计划生育家庭在生产、生活、养老方面的困难，特别是其“以人为本”关注民生的价值取向，密切了干群关系，推动了计划生育工作方法和思路的转变，并为加大公共财政投人，逐步建立与农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度，进行了有效探索和初步尝试。

当然，奖扶制度也存在诸多的问题和不足，集中表现在制度安排中政府责任不到位，利益供给严重不足。奖扶制度覆盖面太窄。从已公布的数字看，2005年奖扶制度的受益人数为135万，2006年为200万，2010年为361万。奖励标准偏低，而且时效性差，奖扶对象60元/月的实际受益一般要在30年之后，吸引乏力，由制度直接导致自觉少生或自觉实行计划生育的群众相当有限，生育导向的效果不理想。据国家人口计生委“中国人口和计划生育利益导向研究”课题组2008—2009年对云南等省的调查［3］，有97.9%的受访户觉得领取的奖扶金在精神上的慰藉作用要远远大于金钱本身的补贴作用。有72.7%的“已婚未生育户”认为“无论奖励扶助多少钱都不足以让他们她们少生孩子;有71.9%“一女户”认为“奖励扶助并不能让她们下决心不再要孩子”。

由于奖扶制度与农村计划生育家庭普遍要求的养老保障相距甚远，中国农村家庭对计划生育行为的选择很大程度上是在损己的情况下发生的。从这个层面上看，奖扶制度的实质仍然是鼓励性的，侧重于公民计划生育的义务，还不具有补偿的性质。对个人生育行为的鼓励性政策和补偿性政策之间存在很大差别。前者承认个人的贡献，但更注重个人的义务，因此，奖励具有弹性，象征性意义更多;后者更认同个人的权利，不仅承认个人的贡献，也承认个人的损失，补偿具有刚性。

由于补偿功能缺失，奖扶制度被赋予的激励、约束(对于多生和超生形成的成本约束)、替代(对孩子功利性效用的替代)、分配(一种社会再分配形式)的功能成为自身难以承载之重，生育导向的作用也微乎其微。增进制度的补偿性，成为完善奖扶制度的主要对策，也对加强政府职责提出了更高的要求和期待。

三、奖扶制度并入新农保是农村计划生育家庭社会养老保险制度的又一创新

1.新制度中政府行政主体的职责

计划生育政策与正在推行的新农保制度衔接，是制度性解决农村计划生育家庭后顾之忧的最佳途径。政府主导性职责主要表现在以下几个方面:

第一，提供计划生育政策并入新农保的制度基础。计划生育政策和新农保之间存在着天然的联系。计划生育政策是国家用来调整人口再生产和家庭人口结构与规模的人口政策，计划生育的政策具有特惠性。而农村社会养老保障则是在农村家庭保障功能弱化条件下弥补其不足的制度安排，具有全民普惠的性质。两者之间的内在联系决定了两者衔接的可能性。同时还要看到，在科学发展观指导下政府“以人为本”、关注民生的执政理念，为建立农村计划生育家庭社会养老保障制度奠定了正确的政治基础。2009年底国家人口计生委、人保部和财政部联合下发的《关于做好新型农村社会养老保险制度与人口和计划生育政策衔接的通知》，又为及时推动计划生育政策融入新农保之中提供了政策依据。

第二，提供适度水平的财政补贴，为农村计划生育家庭提供实质性养老保障。计划生育政策纳入新农保体系后，计划生育政策定位为农村计划生育家庭的补充养老保障［4］，农村计划生育家庭养老保险制度是农村居民社会养老保险制度的重要组成部分，因此，计划生育家庭的社会养老保险制度必须在农村居民社会养老保险制度的整体框架内来设计。对不符合计划生育政策条件的农村居民按照新农保政策参保。资金筹集采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，支付结构分为基础养老金和个人账户养老金两部分，基础养老金由国家财政全部支付;对符合计划生育政策条件的农村计划生育家庭实行“新农保+农村计划生育政策”方案，奖扶金、特别扶助金等纳入个人账户中，不抵顶农村计划生育家庭参加新农保的政府补贴。

第三，根据现实和需要，确定农村社会养老保险制度优先发展的地区、领域和优先受益的群体。优先将农村计划生育家庭养老保障纳入新农保范围，确保其年老时基本生活保障。实行向符合奖扶制度、特别扶助制度等条件的农村部分计划生育家庭倾斜、优先优惠的措施。可供选择的典型措施有:一是提高基础养老金;二是对个人账户养老金的参保费给予补贴;三是既提高基础养老金又对个人账户养老金的参保费给予补贴。这些额外补贴连同银行利息全部累积计入个人账户中，以提高其养老保险的档次。

第四，增强奖扶金的时效性，承接奖扶制度的持续性。在奖扶金的受益年龄和补贴标准问题上，综合考虑新农保的参保年限要求至少15年，以及我国妇女35岁以后生育孩子数量极少的实际情况，可以认为35岁以上的妇女基本完成了生育［5］，奖扶金的受益年龄可提前至35岁，或者保险起见可以选定为40岁。奖扶金的补贴标准如果按现行720元的标准不变来计算，可根据农村居民平均预期寿命计算出奖扶对象一共可领取奖扶金的总额，再除以领取奖扶金的年限来确定。

2.新制度中政府代偿职责凸显

计划生育政策并入新农保，农村计划生育家庭享有社会养老保障及优先优惠政策，这不仅仅是源于公民的基本人权、国家的基本职责以及社会保障普惠制的原则，还有强化政府代偿职责这一特别的内涵和意义。

第一，肯定计划生育行为的社会价值，明确政府代偿职责的经济基础和农村计划生育家庭享有社会养老保障的特别权利。农村计划生育家庭，特别是独生子女家庭和双女户家庭对计划生育行为的选择，为经济社会发展提供了最佳的条件、机会以及人力资源，或者说“人口红利”。不仅人口快速增长的势头得到有效控制，全国累计少出生3亿多人，为国家和社会节约了大量的抚养成本，还缓解了人口过多对资源和环境的压力。2007年我国人均GDP达到2 400美元，从改革前仅相当于世界平均水平的22%上升到74%。如不实行计划生育，人均GDP只有1 800多美元，人均耕地、粮食、森林、水资源、能源等减少20%以上［6］。同时，劳动力负担减轻，高储蓄率转化为高投资率，成为中国经济高速增长的助推剂。2008年国家统计局报告显示，人口总抚养比从1982年的62.6%下降到2007年的38%，下降了1/3左右，中国每5个劳动年龄人口只需担负不到2个少儿和老年人口的抚养。从1982年到2000年，抚养比下降对中国储蓄率的贡献率大约在7.5%左右，对中国经济增长的贡献在1/4强。如果把未来剩余的人口红利也计算在内，人口转变对中国经济长期发展的贡献约为1/3［7］。新制度充分肯定了计划生育行为的社会价值，肯定他们为人口控制、经济社会发展所做出的特殊贡献，承认农村计划生育家庭拥有分享“人口红利”、享有社会养老保障的特别权利，社会养老保障就是返利于民的“人口红利”分配机制［8］。

第二，承认农村计划生育家庭在生育利益上的牺牲，明确政府代偿职责的道义基础及代偿农村计划生育家庭养老资源损失的特殊职责和应有担当。

实行计划生育后，子女数量减少对农村计划生育家庭有什么影响?利益损失是什么?这个问题我们过去总是有意无意地回避，现在必须正视。首先，由于农村人力资本投资渠缺乏，计划生育家庭子女在教育、医疗、就业、分配等方面享受到的机会并没有增加，农村孩子数量－质量替代机制尚未形成，农村计划生育家庭在丧失对子女数量的投资机会后，子女成才风险增大。其次，与两个或两个以上孩子的家庭相比，农村独生子女家庭子女生存风险增大。据五普资料推算，至少有8%～9%的独生子女在55岁之前因患病或其他原因非正常死亡［1］。对子女安全的担心，成为计划生育家庭最大的心结。再次，经济损失和养老困境。在计划生育家庭生命周期的前期，计划生育家庭人均收入和消费能力一般高于非计划生育家庭，但在规模收益上没有明显的优势;子女成年后，由于劳动力数量减少，计划生育家庭发展潜能减弱，收入明显处于弱势;计划生育夫妇年老时，“空巢”概率加大，加上养老储蓄长期不足，可能面临更大的经济赡养和生活照料困难，甚至是无子女赡养的风险。过去认为“少生”就能“快富”的看法，现在看来过于简单和乐观。

家庭养老是一种依靠土地和子女防范老年收入风险的私人安排，是中国农村目前最主要的养老形式。其有效运行的最基本的条件是足够数量的子女。子女数量越多，养老负担就越轻，家庭养老水平和保障程度就越高，大家庭是家庭养老的根本保障。但是，严格的计划生育政策制度性地剥夺了农村居民家庭养老的微观人口基础，家庭规模缩小，家庭养老的功能大大弱化。1971年中国农村平均家庭规模为4.81人，1982年缩小为4.51人，2000年为3.68人，2002年为3.39人，大大低于家庭养老所必需的子女数量。农村计划生育家庭承担了生育控制的社会成本。因此，公正调节生育的个人利益和社会利益之间的关系，用“人口红利”给予计划生育家庭为社会收益而承担的社会成本进行补偿，并使给付水平能够达到一定的收入替代水平，是政府推行计划生育政策的特别职责和应有担当。建立农村计划生育家庭社会养老保险制度，是对农村计划生育家庭养老资源损失的最好代偿，

计划生育政策并入新农保，人口政策与社会政策的紧密结合，进一步强化、突出了政府主导性职责，赋予了新制度具有单个计划生育政策或新农保制度无法比拟的优越性，保障、补偿、奖励的功效会更好。一是依托新农保制度性地解决了农村部分计划生育家庭的养老保障，给予计划生育家庭承担的社会成本以补偿，生育导向效果会更好;二是新制度继承和保持奖扶制度多方面的优势，优先优惠，增强了符合奖扶条件的目标群体的保障水平，切实维护公民生育和计划生育的公平性;三是节约了制度运行的行政成本，提高了政策效率。

［1］ 郭震威，郭志刚，王广州.2003—2050年农村实行计划生育的老年夫妇人数变动预测［J］.人口研究，2005(2):2－7.

［2］ 奖励扶助制度评估课题组.农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作评估报告摘要［J］.人口与计划生育，2007(3):15－16.

［3］ 王存同.我国计划生育利益导向机制现状的调查与思考［J］.西北人口，2011(3):112－116.

［4］ 桂世勋.关于探索农村计划生育家庭养老保险的思考［J］.人口与计划生育，2008(7):23－24.

［5］ 陈 卫，靳永爱.中国妇女生育意愿与生育行为的差异及其影响因素［J］.人口学刊，2011(2):3－13.

［6］ 李 斌.坚定不移走中国特色统筹解决人口问题的道路——在改革开放与人口发展论坛上的演讲［EB/OL］.(2008－10－23)［2011－10－12］.www.gov.cn/wszb/zhibo275/content_1128255.html.

［7］ 王德文.科学人口观:将为未来中国收获第二次人口红利［EB/OL］.(2009－08－31)［2011－10－15］.http://finance.people.com.cn/ GB/9959086.html.

［8］ 李建民.中国农村计划生育夫妇养老问题及其社会养老保障机制研究［J］.中国人口科学，2004(3):40－48.

(责任编辑:江 河)

Responsibility of the Government:Estabilishing Rural Social Endowment Insurance System in Family Planning Families

WANG Rong－hong
(School of Economics，Political Science＆Law，Hubei University of Arts and Science，Xiangyang 441053，China)

Estabilishing rural social endowment insurance system in family planning families is the responsibility of the government.In the process of implementation on family planning rewards policy，the government has made great innovation both in systematic supply and financal supply.The incorporation of rewards into the new rural agricultural insurance in one of innovations，which strengthens the effect of compentation，excition and security.

Responsibility of the government;Rural issue;Family planning families;Social endowment insurance system

C913

A

1009－2854(2012)04－0022－04

2011－12－19

湖北省教育厅人文社会科学研究项目(2012G396;2010d077)

王荣红(1966—)，女，湖北襄阳人，湖北文理学院经济与政法学院副教授，主要研究方向:中国社会变迁与政治发展。