浅论自然保护区生态旅游资源开发模式

刘红彩，唐新成，王 纳

（佛坪国家级自然保护区管理局，陕西佛坪 723400）

生态旅游是一种正在迅速发展的新兴旅游形式，也是当前旅游界的一个热门话题。自然保护区内生态环境优美，旅游资源非常丰富且整体质量较高，如高山深谷、飞瀑激流、珍稀野生动植物等高质量景观资源组合，以及保护区及其周边社区颇具本地特色的传统文化和民俗风情，既是自然保护区所要保护的对象，也成为保护区在旅游开发过程中最具竞争力的资本。截止2011年，我国林业系统管理的自然保护区已达2012处，总面积1.24亿hm2，占国土面积的12.88%。其中，国家级自然保护区247处，面积7597.42万hm2。目前大多数的自然保护区都已开展了各种形式的旅游项目，没有开展的也在积极筹备。然而就在人们为我国旅游业面临难得的机遇而欢喜时，与这热潮相对应的是出现了自然保护区内植被遭破坏、野生动物的生存空间和活动规律受到人类干涉等与设立自然保护区的初衷相违背的后果。据“人与生物圈”国家委员会提供的调查表明：全国已有22%的自然保护区由于开展旅游而造成保护对象的破坏，11%甚至出现旅游资源退化［1］。由此也产生了保护区是否应该继续开展旅游活动的争论。采取何种形式开发旅游资源，如何协调开发与保护之间的关系，已成为保护区发展建设上所要解决的首要问题。根据1992年第一届旅游与环境世界大会的定义，生态旅游是促进保护的旅行。开展生态旅游是为了避免传统旅游所带来的负效应，因此，必须对生态旅游的真正内涵加以研究，结合我国的实际制订出生态旅游的法制法规和管理措施，并使生态旅游成为对旅游者进行生态教育的一所大学校，以此来保护我们的自然景观与文化遗产，使旅游业成为一种可持续发展的绿色产业。

1 自然保护区应提倡生态旅游的开发

1.1 开展旅游项目可有效解决保护区资金紧张的问题

自然保护区的建立是一项功在当代、利及后代的社会公益性事业，是对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。按照国外的经验，保护区费用应纳入中央政府财政总预算，自然保护区实行垂直管理，其经费来源主要是上级财政拨款，保护区的开发、保护资金也主要来源于国家专项基金。发达国家在自然保护区上的投入每平方公里每年平均约为2058美元，而我国却只有52.7美元，仅为发达国家平均水平的1／40［1］。以我国的经济发展状况和中央政府的经济实力，还远远不能满足自然保护区发展的资金需求，因而只能在现有的格局下努力改善。因此，一方面需要国家加大投入，另一方面也要靠保护区自身积极寻求发展资金，走以区养区的道路。此外，生态旅游所需的基础设施的投资费用也很低，仅相当于传统旅游的1／5左右。基础设施建设的低投入从另一角度也相当于增加了保护区的收益，有利于保护区发挥其保护功能。

1.2 开展旅游活动可以带动自然保护区周边地区经济的发展

目前我国的自然保护区大部分都位于地域偏僻、交通不便的贫困地区，“靠山吃山，靠水吃水”是他们的主要生活方式。设立保护区、林场等形式的保护机制使当地居民的生活发展进一步受到限制，无形中加大了这些地区同其它地区之间的经济差距［1］。经济差距的压力和外界资源需求的激增，使地方居民在致富热情的驱使下，自觉或不自觉地使用合法或不合法手段利用和消耗现有资源，不能考虑生态保护的长远利益。因此，帮助当地居民脱贫才是解决这一问题的关键因素。而发展旅游业却可以充分发挥保护区的资源优势，为保护区自身的发展开辟出一条可持续道路。我国的自然保护区绝大多数是以保护生态系统和野生动植物及其栖息地为主，独特的自然资源也正是散发旅游魅力的核心。旅游开发不但可以给保护区带来可观的经济效益，也为保护区所在的当地提供了可观的就业机会，从而可以为保护区创造良好的发展环境，保证保护区保护功能的实现。

2 我国自然保护区开发的现状及存在的问题

我国的自然保护区在开发的过程中往往忽略了保护，在一些地区，保护区内资源遭到破坏的现象极其严重。造成这些问题的原因是多方面的，分析起来主要有以下三点。

2.1 保护区多头管理，导致权责不清

保护区管理体制中存在的一个主要问题，就是业务指导与实际管理权的分离［1］。目前，自然保护区较为普遍的管理体制是业务由上级主管部门管理，行政由县级以上地方政府管理，实行业务与行政分离的管理体制。保护区建立后，保护区的人员组成、工资待遇、经费开支等，全由地方政府承担，国家林业局、农业部等中央行政主管部门，只对保护区进行业务指导。这种管理体制往往导致了当地方利益与生态保护发生矛盾时，保护向开发妥协的结果。青海湖鸟岛自然保护区被青海省视作发展旅游的两张王牌之一后，在处理旅游与保护的关系上，明显具有旅游第一、保护第二的倾向。不仅将自然保护区的人力、财力主要投入到旅游开发中，还建设了敞开式的观景台，可直达正在孵化产卵的鸟近前10 m左右的地方。

2.2 缺少对保护区开发经营的限制和监督，致使旅游以利润最大化为目标

我国的自然保护区在开发过程中大都存在对开发经营权缺少限制和监督致使保护区内的旅游多以利润最大化为目标这一现象［1］。不少地方政府、旅游开发商和旅游经营部门为了满足旅游需求，都以经济收益为中心，热衷于在风景区内大兴土木，筑路修桥、架设缆车和兴建桑拿、舞厅之类一应俱全的星级宾馆、饭店，导致景区“商业化”、“城市化”和“人工化”严重，极大地破坏了自然保护区内的自然风光。长白山自然保护区为发展旅游业，竟违反河道管理规定，在二道白河上游河段拦河修建综合旅游馆，迫使河流改道、造成水质污染，导致水土流失。这种违反规划，盲目兴建的旅游设施的现象也大量存在于其它保护区内。具有世界自然与文化“双遗”的黄山，现有常住人口六千多人，其中西海景区海拔2 100 m处，有宾馆和招待所21处，床位近万张。为了满足供水需求，就地拦截山泉溪流修筑水库；北海景区的万松林，大部分已被酒店、商店、职工公寓和宿舍所取代而成为百松林；黄山风景区管委会及职工的生活区就建在桃花溪上，从党政军、工商税务、交通金融、学校医院到电视台、水电站、垃圾处理厂等等一应俱全，俨然成为一座小城市。

2.3 有关保护区开发的立法不完善，但更严重的问题却是有法不依、执法不严

对于我国大部分自然保护区内的人为破坏，地方政府及相关的行政主管部门有着不可推卸的责任。我国相关法律对保护区的核心区、缓冲区的保护都有严格的规定，而在经济利益优先的情况下，都被公然违反。按照《自然保护区条例》规定，自然保护区的核心区严禁游客进入，然而青海湖鸟岛自然保护区的观景台就设立在其核心区内，变成旅游的特区，成为近10年内岛上的鸟种群数量下降70%的主要原因。2003年破土动工的天门山索道工程部分也位于被当地旅游部门称作“空中原始花园”的天门山自然保护区的核心区内，而且这种滥建滥造的现象大量存在于各级自然保护区内。《自然保护区土地管理办法》中规定“因自然保护区建设和其他特别需要在自然保护区内及外围保护地带修筑有关建设项目时，必须编制环境影响报告书，并按照有关法规规定的程序，报环境保护行政主管部门审批”。因此这些与法律法规相违背的工程项目得以施建，与地方政府及相关的主管部门的错误决策理念有很大关系。

3 协调好开发与保护之间关系的对策和措施

3.1 应该在“保护第一”的前提下，开展生态旅游活动

自然保护区的建立，使濒危、珍稀物种得到了有效的保护，但不应因“保护”而剥夺了人们欣赏独特自然景观的权利。人们欣赏到大自然的神来之笔的机会越多，才能越自觉地提高环境保护意识。生态环境的保护和改善已经日益成为人们关注的热点问题，人们已经越来越深刻地意识到人类与自然环境的发展是息息相关的。在保护区适当地开展旅游活动更可以通过自然界本身的魅力产生直观的宣传、教育作用，使人们更加热爱我们生存的这个环境。因此，自然保护区要提倡生态旅游。

在保护区开展旅游并不是问题，问题在于如何开展？开展何种形式的旅游？游客的大量涌入，任意丢弃产生的垃圾等都会对环境造成破坏。而保护区的资源又不同于其他自然资源，具有一定范围内的独特性和相当程度的珍稀性，是属于保护性资源而不是开发性资源，因此，这种利用必须置于“保护第一”的原则下，这在保护区开发旅游业的过程中是不能忽视的问题。国内学者在研究中提出，自然保护区尤其是国家级自然保护区与世界遗产一样属于“遗产资源”，遗产资源的价值是独一无二的，具有不可替代性［1］。遗产旅游经营创新的关键是遗产本真价值的展示。遗产的管理和经营在本质上是非营利的。保护区的生态旅游应当严格服从保护区的首要目标，寻找与保护区职能协调的主导旅游模式，限制游客数量，加强游客管理和环境教育，担负起引导和培育旅游者的任务。如四川九寨沟景区为避免因游客过多而对景物的破坏，实行游客限量，规定最大接待量为每天1.2万人等［2］。王朗自然保护区生态旅游在借鉴了国外自然保护区生态旅游成功经验的基础上，避开了其他自然保护区大规模、大众化旅游开发的误区，提供的专业性、知识性极强的旅游产品如讲座、科考、专业解说等，以其鲜明的个性在保护区的生态旅游中独树一帜［3］。陕西佛坪自然保护区也在多年探索之后推出高山森林生态系统及珍稀动植物科考线路，并严格控制旅游活动频次和强度，逐步走上生态旅游的可持续发展道路。

生态旅游是一种低投入，计划性强的旅游活动，对于游客的性质，游客量以及活动路线和安排等都有严格的限制。这就要求旅游资源的开发者在开发过程中，应根据本地的自然和人文环境做出能充分保护当地旅游资源的开发计划，严格控制生态容量和经济容量，避免旅游区超负荷运载；不以人为的方式去破坏景区的自然风貌，不能在景区盲目地建盖与环境和地方文化不协调的设施。旅游者在旅游过程中要扮演当地生态环境的欣赏者和保护者这双重角色，尽量减少对自然环境的影响，而不仅仅是一个消费者。生态旅游在保证人们享受大自然，游览观光的同时最大程度上保证了生态系统不受破坏。

3.2 建立一个统一的领导机构，加强规划与管理

多头领导、条块分割，不能形成统一有效的规划和管理机制，是长期以来阻碍自然保护区开发保护工作全面展开的重要原因。为此，自然保护区应建立起统一的纵向分级管理体制。以林业部门管理的自然保护区为例，国家级自然保护区由国家林业局管理，省级自然保护区由省（区）级林业厅（局）管理，县级自然保护区由县级林业局管理。国家局仅管理总体规划、一级保护对象、核心区的审批；省级主管部门负责二级保护对象、缓冲区的审批；县级主管部门负责省级保护对象、实验区的审批，并且各自有一定范围的林地审批权。同时由省级主管部门监督实施总体规划，直接管理包括规划、审核、投资、人事等内容。在开发时，应贯彻“全面规划、积极保护、科学管理、永续利用”的方针，根据自然保护区功能分区的理论与原则，在坚持“保护第一”的前提下，因地制宜、统一规划与布局，正确处理保护与开发、旅游与教育、资源保护区与社区发展等关系。规划要分年度、分项目“按部就班”地实施，年年积累，循序渐进。监督部门也应将职责落实到位，责任落实到人，权责分明才能使保护区的保护管理落到实处。

3.3 经营权从管理权中分离出来，按照市场规律运作

由于自然保护区的自然资源作为独特的旅游资源不同于市场上一般的资源，因此要对其进行严格的限制与管理，确保其旅游开发不违背自然保护区的总体目标。这样，就要求将保护区旅游资源开发的经营权从管理权中剥离出来，将经营权交给有经验、有实力的市场主体，才能最大限度地发挥自然保护区的经济价值。如黄山旅游股份公司成立后，其保护费用投入由原来一年的200万提升至上市之后2500万；而保护区管理机构由于专注于对保护区内自然资源的保护管理，也强化了管理职责，加大了保护力度［4］。出让景区经营权并不一定造成资源破坏，而真正的破坏往往是规划不周、认识不足、政府部门监管不到位。我国目前对景区经营权的转让问题还没有相关的法律规范。通常的做法是企业与景区所在地方主管部门签订开发经营协议，其他利益主体并未参与协议的商定，很容易引发生态资源利益受损或寻租行为。因此，首先要根据各保护区的不同情况，确定哪些可以转让。在转让时，应让各方利益主体都参与进来，对经营者的资质要科学审核，合同中也应对经营者的责任和义务应有明确细致的规定。比如规定企业的营业收入中，必须拿出一定比例用于景区保护；合同期满后，景区保护水平必须不低于一定的指标；经营期间，应严格遵守景区总体规划，应根据环境承载力来合理确定客流量；在项目增设过程中，应遵守国家相关法律法规，且必须经过国家有关方面及专家的严格论证等。

3.4 建立起相关的政策引导机制

我国许多自然保护区处在生态脆弱、经济贫困地区，当地居民和地方政府有着强烈发展地方经济的意愿。这种发展经济的强烈意愿与保护区的旅游发展思路往往会发生剧烈的冲突。这种意愿和行为又因其作为一种政府意志和政府行为而影响着保护区旅游发展的方向。对于在生物多样性保护和旅游发展中处于特殊地位的自然保护区来说，迫切需要明晰产权，改变产权主体虚设的状况，设立权威机构代理自然保护区的产权。这是使自然保护区的旅游健康发展并服务于保护区管理目标的制度保障。在保护区的投资开发上，政府的投资应主要集中于基础设施建设、环境保护等公共领域及民间资本不愿意介入的公益性领域，而经营性投资则可以由民间资本来实现。民间资本追求的是利益的最大化，政府可以通过利益机制的引导，对企业的行为进行约束，充分发挥其有利于资源保护的方面。地方政府过度介入经济活动而忽视自身在环境保护、社会管理、协调不同利益群体的矛盾方面的作用，这其中既有发展观上的偏差，也有深刻的制度设计根源。从一些用景区资源上市的公司经营报告中可以发现，获得经营权的公司要上交营业税和所得税，而上市公司募集的资金又必须尽早赢利以回报股东们，因此公司不得不把资金投向最能并且最快赢利的领域，主要是宾馆、游乐场等［5］。对此，相关部门应当赋予开发经营主体一定的优惠政策来拉动和扶持旅游业的发展，如银行贷款、减免税费、技术辅导等。而在控制污染方面，则可以通过环境经济政策迫使企业减少污染以及对保护区生态环境的破坏。

4 小结

自然保护区的建立对于我国珍稀、濒危动植物及独特的自然风貌的保护起到了积极的作用，但当前旅游资源的开发已给保护区资源的保护带来了不少负面效应。旅游资源要开发，但如何开发以及如何处理好开发与保护之间的关系是我们目前要解决的关键问题。基于保护区资源所具有的独特性，因此在开发的过程中应当尤其注重保护，必须走生态旅游的路线。由于我国目前保护区的旅游产业无论从开发上还是运作上都远远没有达到生态旅游的标准，因此，完善相应的管理体制和配套机制，建立起完善适用的法规体系就成为我们努力的方向。

［1］ 徐正春，从艳国，魏立华.自然保护区生态旅游开发的“体制困境”与“制度突围”——以广东省为例［J］.绿色中国，2005（16）：51－54.

［2］ 颜 竹.四川王朗——九寨沟的皇冠［J］.华夏地理，2007，（4）：66－83.

［3］ 连玉銮.生态旅游的“小众”模式管窥——从王朗自然保护区的实践谈起［J］.四川师范大学学报，2005，（1）：37－40.

［4］ 程 励，李 伟，李晟之.我国自然保护区旅游开发的小规模控制模式研究［J］.人文地理，2007，（2）：53－57.

［5］ 徐嵩龄.论碧峰峡旅游开发模式的意义——兼论“一般风景类土地资源”与“遗产资源”的旅游经营异同［J］.四川师范大学学报，2005，（1）：41－47.