民事执行权配置合理性分析

王诗诣

（华东政法大学，上海 200063）

民事执行权是国家机关强制义务人履行民事义务从而实现权利人民事权利的权力。[1]执行，是一个国家诉讼程序的终点，而诉讼又是纠纷的最终解决途径，因此可以说执行是所有纠纷“终点的终点”。国家的司法权威必须通过有效的执行加以实现，缺少有效的执行，再合理的诉讼程序都将成为空中楼阁。然而目前我国执行中普遍存在的“执行难”、“执行乱”问题严重影响了债权人权利的实现，使生效裁判变成一纸空文，最终使司法权威大打折扣。在此背景下，民事执行权的改革无疑将成为我国司法改革中亟待研究的课题。这就需要从执行权的本质出发，从逻辑上厘清执行权的内在属性，从理论上为我国执行体制改革提供指导和支持。

一、民事执行权的性质

（一）司法权说

司法权说认为，执行权与审判权都是法院司法权的组成部分。审判权用以辨明是非、解决纠纷、确定权利归属；执行权则用于保障生效法律文书所确定的权利得以实现。两者必须相辅相成，缺一不可。没有强制执行权的审判权是不完整的，执行权是审判权的后续。执行行为从具体内容上可以划分为单纯的执行行为和执行救济行为，但执行权整体上依然属于司法权[2]。

（二）行政权说

行政权说认为强制执行权属于行政权的范畴。强制执行具有确定性、命令性、强制性的特征，它不同于审判程序的消极性、独立性和中立性，因此从本质而言，强制执行活动应是一种行政活动，强制执行权应是国家行政权的一部分。比如，有学者认为：“执行和审判是两种不同性质的工作，执行工作从性质上讲是行政活动，具有确定性、主动性、命令性、强制性的特点”[3]。还有学者认为：执行权就是实施权，而实施权本质上属于行政权。其理由是：在行使执行权的过程中，并不是任何一个执行程序中都需要有裁判权的介入，只有在个别特殊情况下才需要法院的裁判，即使在需要裁判权介入的执行程序中，法官的一般行为和裁判行为也是既不能改变执行权的性质，也不能丰富执行权的权能，它们只是为了达到执行顺利实施目的的一种手段和保障，是为了保障执行权能正确、顺利地行使的一种手段或措施，而不是执行权本身的一种权能。[4]

（三）折中说

折中说即司法行政权说。折中说认为执行权在权力属性上具有司法权和行政权双重属性。强制执行是法院为实现审判权而存在的行政作用，即民事强制执行是一种司法行政行为。一方面，执行工作具有不同于审判工作的行政性。民事执行的目的在于迫使债务人履行债务以实现债权人的权利。其前提是当事人之间的纠纷已经得到解决，裁判文书已经对执行的对象、内容加以确认。执行人员的职责就是依法将执行根据的内容付诸实现以保护债权人利益。一旦进入执行程序，执行人员就要围绕执行根据确定权利义务，主动采取各种强制性措施强制债务人履行义务。从这一点上看，执行权具有确定性、主动性、命令性、强制性等行政行为的特征。而另一方面，民事强制执行权又不同于一般意义上的行政行为，其主要任务是使人民法院行使审判权而做出的生效判决得以落实。因此，民事强制执行是一种以保证人民法院实现司法职能为基本任务的行政行为，是一种司法行政行为。[5]

笔者认为，不能单纯地将执行权归为司法权或行政权。一方面，执行权无论在何种情况下，都具有将债权人对债务人拥有的私权按照法律程序来实现的机能，其权力的来源是当事人实体法上的请求权，故执行权并非仅具有追求国家目的的行政权能；另一方面，在执行中确实需要执行机关自上而下协调管理，统一指挥，行使职权。例如河南省沁阳市人民法院针对辖区内具体情况为解决执行难题开展的夜间集中清理活动，40多名执行干警夜间10点全体出动，兵分两路，行程300多公里，对20名被执行人住处进行搜查、拘捕。这充分体现了执行中的主动、强制等行政特性。

二、民事执行权的权力构成

就民事执行权内部层面而言，其中最主要的问题就是民事执行权的构成，即强制执行权应当由哪些要素构成。民事执行权的构成与其性质是密切相关的，对民事执行权性质的不同认识也决定着对其内部构成要素的不同认知。如前所述，与关于强制执行权性质的不同观点相对应，对于强制执行权的构成也有着不同的观点，目前通行的主要有二权说、三权说和四权说三种。

（一）二权说

二权说认为：强制执行权是由执行实施权和执行裁判权两个部分构成的，是两者有机组成的统一整体。

执行实施权，即执行机关依法享有的以实现执行内容为目的，依职权实施执行措施，进行执行活动的权力。[6]执行实施权贯穿于执行程序的全过程，要求执行员在行使实施权时主动、积极、讲求效率。具体包括：执行裁判机构作出的强制执行裁定转交给执行员后，执行员有自行调查权、搜查权；实施查封、冻结、扣押、划拨等强制措施权；被执行财产的处分和分配权。[7]

执行裁决权，即执行机关依法享有的在执行程序中对不需经诉讼程序确定的程序事项和实体事项（主要是程序事项），依当事人及案外人申请或依职权作出的裁决或决定的权力[6]。执行裁判权具体包括：对执行依据形式上的审查权；执行程序中对有关执行争议问题的裁判权；执行中重大事项的决定权；中止执行、终结执行的裁决权。

（二）三权说

三权说认为：强制执行权的构成除了包括执行实施权和执行裁判权以外，还包括执行命令权，即强制执行权由执行命令权、实施权、执行裁判权三个部分构成。

执行命令权，是指案件进入执行程序后，由主执行法官依据民事诉讼法的规定和法院的判决书、裁定书、调解书、仲裁裁决书和公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，有权做出强制被执行人履行义务的命令以及对妨害执行者采取强制措施的命令。三权说中的执行裁决权又可称为执行异议审查权，是指在执行过程中，主执法官就案外人对执行标的提出不同意见并主张实体权利进行审查的权能。

（三）四权说

四权说认为，民事执行权划分为执行命令权、执行调查权、执行裁判权、执行实施权。执行命令权，是执行机关和执行人员依法制作并下达执行通知、指令、决定和裁定的权力，它是代表国家行使执行权的重要表现。执行调查权，是根据命令和案件情况对执行中应当查清的事项进行调查的权力。执行裁判权，是依法行使对执行过程中的分歧，以及对追加、变更等争议进行确认和裁判的权力。执行实施权，是依照命令和裁定依法实施执行的权力。[8]

综上，两权说是以执行权具有司法权和行政权的双重属性为基础而划分的，执行实施权体现强制执行权中行政权的属性，以主动、积极、高效率为其特征；执行裁决权则是体现强制执行权中司法权的属性，以被动、中立、公正为其特征。

三权说中的执行命令权，即指示启动强制执行程序、责令债务人履行义务的权力，从本质而言，就是对债权人的执行申请作出肯定或否定裁判的权力，与执行裁判权并没有本质的区别，执行命令权与执行异议审查权都属于执行裁决权，是司法权的体现。

四权说中的调查权又可分依申请的调查权和依职权的调查权，为调查决定权和调查实施权，其实质也是裁决权与行政权的统一。综上，执行权的基本内涵可以由执行裁判权和执行实施权涵盖，并在此基础上发展出执行命令权、执行调查权等权力。

三、民事执行权的执行机构

民事执行机关是依法行使民事执行权、办理民事执行事务的职能组织。[9]我国《人民法院组织法》、《民事诉讼法》及最高人民法院司法解释对民事执行机关都有相关规定。《人民法院组织法》第41条规定：地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。《民事诉讼法》第205条规定：执行工作由执行员进行……人民法院根据需要，可以设立执行机构。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干意见的规定》第1条规定：人民法院根据需要，依据有关法律的规定，设立执行机构，专门负责执行工作。

由此可见，根据现行法律和司法解释的规定，我国民事执行机关的设置具有以下两个特征：第一，人民法院是行使民事执行权、办理民事执行事项的法定机关；第二，在人民法院内部实行审执分立的制度，即审判机构和执行机构在职能上实行明确分工，并保持其人员的相对独立性。

目前，学界对民事执行机关的设置问题既有共识也存在分歧。共识是应当确立民事执行的相对独立性，分歧则在于执行机关应当以行政机关还是司法机关的角色出现。一种观点认为应将执行从法院分离出来，另设专门的执行机构或将执行权交给其他行政部门。例如有学者认为司法执行权是一种行政权力而不是审判权力，因此应当将执行权从法院分一部分出来给行政执法机关。也有学者主张将民事执行机关设置完全行政化，设立纵向领导和横向联系的专门的执行局。[10]还有学者则提出将民事执行工作交由公安局完成。[11]

另一种观点反对将民事执行机关行政化，认为民事执行机关的设置应当充分考虑执行行为的司法性，主张在保证执行机构独立性的基础上赋予民事执行机关更多的裁量权，引入执行法官制度，确保执行法官独立行使职权。[12]还有学者主张设置执行法院，实行裁判法院与执行法院并立，从根本上确立执行的相对独立地位。[13]

笔者认为，执行作为审判的延续和保障，为维护审判的权威，不宜将执行权赋予另一个行政机关，而应在确定人民法院为民事执行机关的基础上对我国的执行制度进一步完善。同时，为体现民事执行权的独立性和完整性，应当在人民法院内部建立起完善的审执分立制度。即响应最高人民法院号召，根据民事执行权的双重属性，并以司法权吸收行政权的模式，在维持人民法院作为民事执行机关的前提下，将原有的执行庭改称为执行局。

四、对执行权的监督

有权力的地方就应当有监督，否则权力的滥用就会产生腐败。强制执行权作为专门的执行机关行使的国家公权力，它运用国家强制力迫使义务人履行义务、保障权利人权利的实现，实际上是国家公权力和公民私权的交织领域，它必然需要有效的监督。

在如何进行执行监督的问题上，目前仍然存在着较大的争议。有人主张，应当加强检察机关对强制执行活动的法律监督。其依据是：第一，根据我国宪法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，对强制执行活动应当有监督权；第二，随着社会主义市场经济体制的日益完善，需要有与之相适应的法律监督制度的建设，对民事执行实行监督是大势所趋；第三，单纯依靠其内部的监督机制难以解决民事执行活动中的腐败问题，需要建立和加强检察监督；第四，强化监督已成为当今世界潮流。其具体做法是：一方面修改和制定相关法律，另一方面，在司法实践中则要增加人民法院执行工作的透明度，同时在检察机关内设专门的执行监督机构，赋予检察机关及其执行监督人员实体处分权[14]。

有学者则认为，应当取消民事执行的检察监督，同时强化人民法院的内部监督。其理由是：基于强制执行工作自身的特点，检察机关的介入将会使执行程序难以正常运行。执行是一种非讼程序，执行工作非常琐碎、具体，执行中的许多裁定都是对一些程序性事项或者其他重要事项所作的处理，常常是一个执行案件中有几个、十几个的裁定，如果仅仅因为检察机关的抗诉就转入再审程序，不仅不符合法理，而且会造成司法资源的极大浪费，损害当事人的利益。另外，检察机关对审判活动的监督应当是对人民法院生效裁判的事后监督，是在正常诉讼活动终结后才进行的监督，如果允许检察机关对执行活动进行监督，则往往是对执行中的裁定进行抗诉，超出了事后监督的范围，实质上是检察机关介入到一个个正在正常执行的具体案件中。另一方面，人民法院可以做到严密的内部监督。在前些年的司法改革中，已经出台了一系列的规范性文件，如关于提级执行、指令执行等规定，从内部已经强化了对执行工作的监督。另外，修改后的民事诉讼法也强化了当事人的诉权保护和权利救济，形成了符合执行工作特点的监督模式，进一步加强了执行监督的力度。比如我国《民事诉讼法》第203条规定：人民法院拖延执行的，当事人可以申请上级法院更换执行法院等。因此可以说，随着改革的深入，人民法院将会构建起一个相对完整的权力监督制约体系，执行程序内部的监督渠道会相当通畅。[15]

笔者认为，在执行监督方面，可考虑采用以内部监督为主，辅以外部监督的方法。民事执行权之目的是实现私权，执行机关的执行内容即审判机关作出的终局性裁判。设定民事审判权与民事执行权的目的不同，这两种权利的行使都具有不可替代性。因此也不宜将审判中的检查监督权套用到审判监督中来。

首先是内部监督，内部监督为专业监督，即在执行机构内部设置执行法官和执行官两种，分别行使司法性的执行裁判权和行政性的执行实施权，同时加强上下级执行机构之间的行政领导关系，以使强制执行的内部层级监督更有可能性和可操作性。

其次为外部监督，外部监督不应单一地强调检察监督，而应提倡多方位、多角度监督，包括人大监督、党委监督、媒体监督等多种方式，力求在执行活动中、执行权运转的过程中保证公平公正，杜绝腐败现象的滋生。同时，人民检察院也应在不干扰执行活动正常开展的前提下对民事执行机构及执行人员的执行活动和执行行为进行法律监督。

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［3］孙小虹.克服执行难是社会系统工程［N］.人民日报，1999-03-10（10）.

［4］金玉平.执行权即实施权浅谈［EB/OL］.（2003-10-13）［2010-03-13］.http：//www.chinacourt.org/public/detail.php?id=85669&k_title.

［5］常怡，崔婕.完善民事强制执行立法若干问题研究［J］.中国法学，2000（1）.

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