村集体与国有林场林权纠纷解决办法探讨

张宝红

（山西省方山县集体林权制度改革办公室， 山西 方山 033100）

1 基本情况

方山县位于黄土高原、吕梁山区，辖5镇2乡、169个行政村，总人口14.30万人，其中农业人口11.90万人。全县总面积14.33万hm2，林地面积11.27万hm2，其中集体林地面积7.09万hm2。按照省、市集体林权制度改革（以下简称林改）实施意见，列入林改的村为166个，林地面积为5.14万hm2，风景名胜区不纳入林改的面积0.29万hm2，与省直国有林场纠纷暂不进行改革面积1.66万hm2。2008年，方山县被山西省委、省政府确定为全省集体林权制度改革试点县。

2 林改情况

方山县的林改在全省是最早的，早在2006年9月，县委、县政府就组织县四大班子有关领导、乡镇书记、乡镇长赴辽宁宽甸县学习集体林权制度改革经验，回来后在积翠乡刘家庄先行试点，标志着方山县林改工作拉开序幕。2008年8月，全省集体林权制度改革试点工作启动后，方山县在积翠乡试点的基础上，全面铺开工作，成为全省第一批林改试点县。林改工作自开展以来，呈现出了领导重视、办法灵活、形式多样、程序合法、群众满意等特点，截至2009年底已全部完成主体改革任务。吕梁市的集体林权制度改革会议在方山县召开，先后有左云、沁源、娄烦等县前来学习，国家林业局、省林业厅领导也多次来调研，可以说方山县林改为全省指明了方向，塑造了典型，但与省直国有林场林权纠纷调处一直是困扰林改的难题，已成为影响和制约方山林改进程和社会稳定的重要因素，老百姓意见很大，有的甚至群体上访。

3 林权纠纷现状

方山县历来就是林业大县，境内有黑茶山林区南阳山林场、马坊林场、东会林场，关帝山林区阳圪台林场、真武山林场、庞泉沟保护区、湿地公园等7个。经双方初步调查核对，这7个林场除庞泉沟自然保护区外分别与5个乡镇存在林权纠纷，全县集体林地面积共7.09万hm2，与这7个林场的林权纠纷就达到1.66万hm2。其中，马坊镇与黑茶山林区南阳山林场存在争议面积1 580 hm2，与马坊林场存在争议面积0.91万hm2，与东会林场存在争议面积460hm2；积翠乡与黑茶山林区南阳山林场存在争议面积0.15万hm2；麻地会乡与关帝山林区阳圪台林场存在争议面积0.13万hm2；圪洞镇与关帝山林区阳圪台林场存在争议面积0.14万hm2；北武当镇与关帝山林区真武山林场存在争议面积1334hm2。

4 纠纷表现形式

方山县村集体与省直国有林场纠纷最终形成是2005至2007年省直国有林场换发新林权证以后引起的。通过调查，全县林权争议有以下四种表现形式：一是上世纪80年代林业“三定”时期县人民政府已发放林权证村集体林地，让省直国有林场发了证；二是村脑畔、村对面、村四周、村耕地以下的沟坡下瘠、耕地闲置后萌生出树木的宜林地等林地,林业“三定”时期未进行发证，但一直被当地好几代村民认为根本不需要什么证据来证明的林地,也让国有林场发了证；三是国有林场换发全国统一式样林权证时，把明显是村集体的村庄、耕地、退耕地、河流也发了证；四是林业“三定”时期,县政府给村集体发放的林权证，由于村委历经几次换届，有的村已发林权证丢了，现在找不到证据，而国有林场又不认可。

5 纠纷产生的原因

5.1 历史原因

省直国有林场建场历史较长，建场时林地来自于政府划拨。由于当时受人口少、人们对林地经营积极性不高等因素的影响，对于如何给林场划拨林地，村集体和群众都漠不关心，认为林地是谁所有无所谓。加之林场确定经营范围时，多考虑林地质量高、森林资源丰富的林地，较少考虑行政管理范围，造成了插花山、插花林。另一方面，当时设备不完备，没有用地形图勾绘界线，或者只用较简单的示意图示意，有的甚至手指为界，给林权纠纷埋下了隐患。

5.2 人为原因

2004年,山西省人民政府办公厅发出了《关于开展林权登记发证工作的通知》（晋政办发[2004]30号），省直林场由于经营单一，资料齐全，技术力量雄厚，于2005年至2006年、少部分于2007年就完成了全国统一式样林权证的发放。方山县由于林地情况复杂，资料较少，外出勘验任务重，技术人员不足，工作开展较慢，于2006年才开始了发证工作，也就是对省直林场发证工作完成后方山县才开始发证。省直林场在发证过程中，采用了一些措施，如让时任村干部在发证材料上盖了章，致使一部分原本属于村集体的林地，也让林场发了证，造成了新的纠纷。

6 纠纷解决办法探讨

方山县于2008年集体林权制度试点改革时，就发现了与国有林场纠纷问题。县委、县政府对此事高度重视，于2008年10月17日以方山县人民政府（方政函[2008]39号）便函给省林业厅呈送了《关于要求解决与省直森林经营局驻县林场林权纠纷的申请》，省政府领导也高度关注，时任分管副省长胡苏平专门作出批示，省林业厅有关领导专门来县进行调研，探讨解决林权纠纷的办法。另一方面，县政府、县林业局领导多次与关帝山国有林管理局、黑茶山国有林管理局主要领导及其所管辖林场场长联系，希望他们主动配合解决林权争议。“两局”领导也表态，将积极配合，化解矛盾，都表现出较高的姿态，但双方对争议的认识不同。省直林场认为，2005年至2007年，省人民政府已发放林权证的林地，即使村集体提出异议的，林场认为省政府发的证他们不好否定，就不是争议。村集体认为，2005年至2007年换发全国统一式样林权证时，林场发证程序不规范，在发证的申请表上未让村委加注公章，更没有让当地乡镇人民政府盖章。部分村在林场的发证地形图上盖了章，但是，林场并没有说明是双方确定边界要进行林权发证这一事实，现在村集体也不承认林场发放的林权证。

6.1 建立健全调处机制

山西省人民政府办公厅《关于加强集体林权制度改革中林权争议调处工作的指导意见》（晋政办发[2011]71号）文件明确要求，“省直国有林场与当地市县国有林场、集体和个人的林权争议，由所在县人民政府牵头组织调处，省直国有林局、林场积极参与”。因此，县政府应成立由法制办、司法、档案、林业、国土、民政、信访、公安、农业、畜牧、水利、国有林场、乡镇等有关部门参与的林权纠纷调处机构，固定人员，集中调处，把纠纷调处纳入重要的议事日程。建立调解会议制度，定期或不定期召开协调会，通报情况、集中会诊、解决问题，提高纠纷调处成功率。对于比较复杂的纠纷，实行各级领导挂牌包案，每宗争议确定一名领导负责，一包到底，定人员、定任务、定时间，重点督办、限期销号。

6.2 核对资料，摸清底数

对于林权争议，省直国有林场与村集体双方都要从大局出发，互谅互让，公平、公正，特别是核对纠纷面积时，省直国有林场要把2005年至2007年换发全国统一式样林权证的材料、台帐及其相应的地形图提供出来，让村集体进行核对，从而真正掌握纠纷面积。在与国有林场调研座谈时，省直林场的发证资料全部在局资源科存档，让村集体核对的资料是以前的“二类”调查资料，这些资料都不能代替发证资料，所以核对的面积不是真正的纠纷面积。同时，争议面积要勾绘在影像图上，并认真填写争议调查表，附上双方的依据。

6.3 寻求办法，解决纠纷

6.3.1 尊重事实，解决一部分明显的争议面积

如黑茶山林区南阳山林场，把积翠乡赤红村的村庄也发了证，马坊林场把马坊镇马坊村村对面的退耕地也发了证；关帝山林区阳圪台林场把麻地会乡阳圪台村除村庄外的耕地也全部发了证。诸如此种，国有林场应积极主动退还给村集体。

6.3.2 理解政策，解决一部分有依据的纠纷

山西省人民政府办公厅 [2011]71号文件中，关于权属证件认定指出，“上世纪八十年代初林业‘三定’时期是我省稳定山林权属的重要历史界限和政策，期间颁发的林地林木权属证件原则上予以维护。如果遇到‘三定’初期与后期发放的林权证属同一林地而林权权利人不一致的情况，除后期发放的证件为纠正错误外，应以首发证件为准。”这一政策，是解决村集体与国有林场林权纠纷的重要依据。双方都应搜集林业“三定”时期的林权证，如果能提供出林权证的，若四至清楚，对方应予以承认，面积以四至勾绘的面积为准，若四至不清楚的协商解决。

6.3.3 追根朔源，解决一部分纠纷

若双方都提供不出林业“三定”时期林权证的，争议双方可以提供原林业部1996年10月4日公布的《林木林地权属争议处理办法》中提到的其他依据和参考依据。国有林场要提供2005年至2007年换发全国统一式样林权证的依据，特别是要提供国有林场建场时的经营现状小班登记簿和经营现状分布图这一参考依据，此依据能作为国有林场2005年至2007年换发全国统一式样林权证的依据。若提供不出这一参考依据的，村集体也难以承认国有林场2005年至2007年所发的林权证。

在按照以上三步处理纠纷时，遇到具体的问题要遵守原林业部1996年10月4日公布的《林木林地权属争议处理办法》、山西省人民政府办公厅晋政办发[2004]30号文件提到的解决林权争议的几条办法、山西省人民政府办公厅晋政办发[2011]71号文件提出的具体办法进行解决。

通过以上办法，初步达成协议后，报省林业主管部门批准实施，双方难以达成一致意见的，由县林业主管部门提出申请，省林业主管部门给予协调解决。

[1]李尔彬，许兆君.国有林区林权制度改革存在的问题及对策[J].中国林业经济，2010.6.

[2]黄礼祥.关于国有林场纠纷问题的分析与对策[J].林业经济，2010.6.