泽州县集体林权制度改革实践与经验探索

白丽丽

（山西省泽州县林业局， 山西 泽州 048000）

集体林权制度改革（以下简称林改）是党中央、国务院站在新的历史起点关注“三农”、情系“三农”的战略举措，是生态受保护、农民得实惠的民心工程和社会工程。三年来，泽州县把林改工作作为农村工作的重点抓在手上，高度重视、精心研究、积极组织、全面部署、全力推进，取得了丰硕的成果。截止目前，全县17个乡（镇）、416个林改村的主体改革基本完成，共完成村数401个，占林改村总数的96.40%，确权面积9.36万hm2，占集体林地总面积的95.30%。林权纠纷共涉及宗地110件，纠纷调处率93.30%。工作中探索出了一套全县林改的新路子，总结出了一些指导全县林改工作的好经验、好做法。现将有关经验介绍如下，供各地参考。

1 摸清资源家底，搭建林改平台

摸清林业家底，是搞好林改的基础。一是摸清全县基本林情。泽州县环绕晋城市区，辖17个乡（镇）、有53万人口。全县总面积20.23万hm2，其中林业用地9.90万hm2，占全县总面积的48.95%。集体林地面积8.88万hm2，山区、半山区占到96%以上。境内有省级猕猴自然保护区1个、省级森林公园2个，占林地5.34万hm2。国家公益林2.30万hm2，森林覆盖率32.88%。全县农村人均集体山林面积0.186hm2，是人均耕地面积的2倍多。此次林改共确定416个行政村、30余万人口、8.88万hm2集体林地。二是夯实林业信息平台。这次林改全省要求用2006年新二类调查成果来进行，由于这套资料与泽州县林业实际情况严重不符，底子础不清，这就给全县带来了第一大障碍。林改试点工作这么紧，怎么办？工作中首先是组织了5名技术人员用30天时间对全县地图填加林班（村界）界限。二是组织林改办公室全体技术人员在微机上出图后再逐乡（镇）逐村进行图上核对界限，逐小班进行修正，共修订1.0万多个小班信息，最后确定林地面积、林种、地类，用时近半年。三是动员各乡（镇）、村用统一核定好的图表资料进行摸底。县林改办公室技术人员和17个乡（镇）林业员、分管领导以及416个村支书、村长、会计等有关人员3 000余人，加班加点共用了4个月的时间，基本完成了全县的图表修正。

2 认真调查研究，积极备战林改

林改是一项系统性工程，涉及到各行各业，千家万户，政策性又很强，涉及多部法律法规、多个时期的林业政策，情况复杂。因此，加强组织领导、提高认识，是完成林改的关键。首先，各级领导认真调研林改，县、乡领导以及林业部门认真调研林改。县委书记、县长、分管副县长多次深入乡镇调研，林业局长、分管林改副局长和技术人员先后20余次深入乡（镇）、村进行调研，掌握了大量的第一手林改资料，广泛收集了群众意见，把县里制定的林改意见和实施方案的征求意见稿发到全县17个乡（镇）及80余个县直单位广泛征求意见，并几易其稿，为县委、县政府出台林改意见和林改实施方案提供了第一手资料。其次，组建了林改机构。县委、县政府成立了以县长为组长、18个县直单位一把手为成员的集体林权制度改革领导组，明确了各单位的工作职责。全县17个乡（镇）都分别成立了以乡（镇）长为组长的林改领导组。县委、县政府要求，各乡（镇）书记和乡（镇）长以及相关单位的行政一把手是林改工作的第一责任人。县、乡、村都成立了林改机构，主要领导都层层落实了责任制，层层签订了林改责任状。林改工作按照“县直接领导、乡（镇）组织实施、村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制进行，乡（镇）党委、政府主要领导，村委主要负责同志都能亲自抓部署、亲自抓落实、亲自抓督导。17个乡（镇）、416个行政村各自都成立了以村支部书记或村长为组长的林改领导组，具体组织领导本村林改工作。各村林改领导组又分别设立了宣传组、勘查组、纠纷调处组、综合组、协调组等，分工明确、责任到人，确保了全县林改工作的顺利开展。第三，筹集资金购买设备。筹集林改经费，准备林改软硬件。在林改工作中，县政府每年拨付50万元经费，各乡（镇）、村都筹集资金进行配套，全县除上级业务部门拨付林改经费外，共筹集上千万元用于林改，保证了林改工作的启动实施。县林改办公室先后组织编印了《泽州县集体林权制度改革工作手册》1.0万册，林改法律、法规依据3.0万份，印发了明白纸、公开信、传单、工作流程20余万份，分发给各乡镇。采购了桌、椅、打印机、电脑、复印机、GPS定位仪、地形图、绘图仪等硬件设备。并给各乡（镇）林改办公室统一配备了专用的电脑、照相机、档案柜、传真机等必要的办公设备，为全县林改工作的顺利实施做了充分的准备。

3 大力搞好培训，宣传社会百姓

搞好培训、宣传、指导，让广大农民了解和懂得林改的政策，是搞好林改的保障。一是组织林改人员到外地学习取经。2008年8月12日，县林改办公室组织技术人员20余人赴河南辉县学习林改工作经验；2009年6月19日又组织全县17个乡（镇）的分管领导、林业员及林改办公室工作人员50余人到祁县学习林改先进经验。三年来，县林改办公室工作人员共赴外地学习15次，参加人员80余人（次），为领导、组织、宣传、实施林改工作起到了带头作用。二是印发林改资料。林改过程中全县统一印刷了《森林法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》；《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定（摘录）》、《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《中共山西省委、山西省人民政府关于开展集体林权制度改革的意见》、《中共泽州县委、泽州县人民政府关于开展集体林权制度改革的意见》1.0万份。印刷了《泽州县集体林权制度改革工作手册》3.0万份，印刷了林改明白纸、致农民朋友的公开信20余万份，分发到各乡（镇）、村、户以及干部、群众手里。三是集中进行培训。每年林改会议召开以后，都要集中利用一星期的时间，举办大型培训班，对全县17个乡（镇）的林改村3 000余名乡镇干部、村干部、林业员进行大规模培训，让广大林改工作者初步掌握林改的目的、方法、操作步骤，以便统一全县要求。各乡镇林改办公室人员也都按照县林改办公室的培训内容，组织本乡镇各林改村干部、群众进行普遍培训，各村都召开了群众大会，进行安排部署，做到了一级培训一级。四是有针对性地指导。在林改具体操作中，情况错综复杂，各地不断出现新问题。如一个乡镇遇到的普遍性问题，林改办公室人员就深入到乡镇进行培训、指导。某村出现个例问题，林改人员就到村实地进行指导。截止目前，全县共召开会议3 615场（次），参会人员达158 769人（次）；业务培训2 273场（次），培训人员达到128 809人（次）；制作宣传牌、标语5 102块，出黑板报、简报1 112期；印发宣传资料150多万份。

4 充分尊重民意，确保公平公正

林改怎么办，群众说了算，这是搞好林改的前提。全县17个乡（镇）、416个行政村，每个村怎么改？最有发言权的就是群众自己。在林改中所有重大事项都严格履行两个2/3程序，做到公开、公平、公正。即所有林改重大事项都必须召开群众大会表决通过，所有应到参会人数必须达到2/3以上，通过表决人数都必须达到到会人数的2/3以上。因此，在确定各村林改方案、选择林改模式、确定分林人员、选择分林办法等重大事项，都必须充分尊重民意，严格履行程序。每个行政村通过林改方案时，乡（镇）包村领导都要到现场进行指导、监督，然后由乡（镇）批复县林改办公室备案后进行实施。

5 认真组织实施，实行阳光操作

能否按照群众的意愿实行均山到户，保证质量，操作实施至关重要。工作中具体做法概括起来讲，就是“一二五七九”。

“一”，即确保一个目标，保质保量如期完成全县林改任务。

“二”，即两个基本要求：凡是群众愿意分山到户的要坚决到户；凡是不能均山到户的，要尽量选择联户承包模式，提高到户率。

“五”，即五种模式：一是均山到户模式，二是均股到户模式，三是均利到户模式，四是规范、完善承包模式，五是联户承包模式。

“七”，即七个三做法：一是“三明确”。即让群众明确林改政策（分山、分林到户的好处，国家以后补助政策），让群众明确哪种林改模式更有利于自己，让群众明确林改后不同树种、不同林种如何去经营管理。二是“三清楚”，即搞清楚各级领导林改工作的职责；摸清楚各乡镇、村各类林地的底子，划清各村林改的地界。三是“三商议”，即历史遗留问题，包括已经承包出去的林地，“四荒”拍卖的林地、自留山、责任山等需商议，分林对象、人数要商议，林改方案和模式确定要商议。四是“三确定”，即确定分林面积、确定分林人数、确定林改方案。五是“三公示”，即分林面积要公示、分林人数对象要公示、林改方案和结果要公示。六是“三留存”，即图表资料要留存、林改手续和会议记录要留存、音像资料要留存。七是“三严格”，即严格民主决策，充分尊重民意，所有重大事项都要通过村民代表大会或户主会议2/3以上人员表决通过；严格按照方案操作；严格发证，要人、地、证相一致。

“九”，即把握九大关系：这些关系关系到全县林业生产体制的建立和完善，关系到全县林业行业的发展、林业地位的确立。这九大关系在林改过程中始终慎重把握：一是公益林和商品林的确定及比例的关系；二是这次林改的范围与“四旁地”关系；三是关于此次林改集体林地的下放与流转关系；四是管理与放活的关系；五是主体改革与配套改革的关系；六是林改与争议调处的关系；七是统与分的关系；八是生态受保护与农民得实惠的关系；九是农民利益与集体利益的关系。

6 努力调处纠纷，破解林改难题

林地林权纠纷是林改的“死疙瘩”，能否有效快速解开“死疙瘩”，决定着林改的进度与成败。这次林改情况复杂，有新中国成立以来4次林改尤其是1982年林业“三定”以来留下的旧的分林体制；有行业工作不到位，留下的长期底子不清的问题；有水利部门“四荒”拍卖不规范留下的后遗症；有土地、林地规划不协调界限造成的各种麻烦；有多年来国营、集体、个人林地手续不全、界线不清、权属不明的情况等诸多矛盾。这些问题，制约着林改，如果不妥善解决，寸步难行。因此，全县县、乡、村都分别成立了纠纷调解小组。调解中遵循了“四不出、两不走”的调解思路和两个基本原则。严格“三到场、三签字”的做法。“四不出、两不走”，即户与户纠纷不出组（队）、组与组之间的矛盾不出村、村与村之间的纠纷不出乡（镇）、乡（镇）与乡（镇）之间的矛盾不出县。走民间调解，不走行政诉讼、不走司法程序。这样既节约了时间，又保证了邻里之间不会因林改纠纷反目成仇。二个基本原则：即国家让集体、集体让个人、党员干部让群众；尊重历史、尊重现实、注重证据。“三到场、三签字”，即双方当事人、技术人员要到场，调解结束后，三方要签字、盖章。目前，全县已经调处的84处宗地纠纷中，没有一宗纠纷走行政诉讼、走司法程序。

7 悉心档案整理，留足林改依据

林改一开始，全县就把档案整理工作放在重要位置，要求档案收集和林改同步进行。主要包括图表资料、工作程序、会议记录、领导讲话、音像资料等。在市、县档案局工作人员的指导下，县林业局先后抽调10人对全县林改档案进行了整理，目前已经全部完毕，共整理县、乡档案三套3 780卷。装修了高标准林改档案室，确定了专人进行管理，制定了各项管理制度10余条，完整保留下了全县林改的足迹，为今后现代林业发展打下了基础。

通过三年的林改，群众承包造林积极性空前高涨，融资渠道迅速拓宽，群众爱林、护林意识显著增强。据不完全统计，全县共投入了各类资金2.0亿多元，治理荒山1 334hm2、植树1 000余万株，营造经济林2 000hm2。并且成立了林业专业合作社10多个，涌现出林业专业大户300余户。全县林业建设已经呈现出了勃勃生机。