西北少数民族地区农村资金互助社运行模式——以张家川回族自治县木河乡下庞村为例

□文/徐福祥

（西北师范大学社会发展与公共管理学院 甘肃·兰州）

农村资金互助社是指经银监会批准，由乡（镇）、村农户和农村中小企业自愿入股组成，以服务社员为宗旨，为社员提供存款、贷款、结算等服务，实行民主管理的互助性农村金融机构，是具有合作性、互助性、灵活性、地域性特征的合作金融组织。近年来，张家川县先后在14个贫困村开展了村级互助资金试点工作，财政扶贫资金投入累计达到150万元，吸收农户资金7万元，互助资金总量达到189万元。目前，参加村级发展互助资金组织的农户为986户，共贷出资金148.84万元，占互助资金总量的78.3%。村级发展互助资金重点扶持了项目村的产业开发、个体加工及商贸流通，以解决贫困群众发展资金短缺问题为目的，不断助推村域经济发展。下庞村是互助社运行模式是全县典型之一，笔者就从其资金管理、组织机制、风险机制进行探析其发展模式。

一、张家川回族自治县木河乡下庞村互助社简介

下庞村地处张家川中部，全村有9个村民小组，是一个回族聚居村，485户、2，276人多数为回民，是全乡经济发展较快，群众生活水平较高的村。这主要得益于国家的大力扶持和互助社对全村群众的资金支持。2005年，投入扶贫资金67万元，重点实施了以良种牛引进、圈舍改造为主的扶贫项目，当年全村越过了温饱线。到2009年，全村良种牛饲养量达到1，460 头，商品量达到了 1，000头，收入 460万元以上。畜牧也已成为群众稳定增收的主要来源，下庞村成为全县有名的养牛专业村。

为有效缓解贫困农民在生产发展中所需资金短缺问题，探索建立扶贫资金与农户生产经营相结合的有效方式，引导发展支柱产业，培育农村专业合作组织和新型农民，提高贫困农民自我管理、自我组织和自我发展的能力，实现可持续发展。在农民申请的条件下，在了解资金用途的基础上，通过股东大会，可申请3，000～5，000元六厘的利息。互助资金以财政扶助资金为引导，村民自愿按照一定比例交纳的互助资金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金（以下简称“捐赠资金”）为补充，建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。一年到期后，必须还清。互助资金由互助社负责管理；全村贫困农户中，要有50%以上的贫困户入社；农户加入互助社自愿，退出互助社自由；互助社资金在互助社内封闭运行，有借有还、周转使用、滚动发展、利益共享、风险共担；互助社不得吸储，不得从事其他未经许可的金融和经营活动。

二、互助社运行模式

（一）借还款制度

1、借款。章程规定优先向符合条件的贫困户社员和妇女社员发放借款。每年贫困户借款人数不得低于入社贫困户的50%；贫困发生率在30%以上的贫困村，互助社成立第一年，贫困户借款笔数占当年发放借款笔数的30%以上，两到三年内达到60%以上，以上两种规定保证了优先考虑贫困户，凸显了互助社以扶贫为目的。互助社的借款原则上用于增加收入的项目，借款额度在3，000元左右，并对环境没有负面影响，对改变用途、转借他人、偿还其他欠款的借款，互助社有权根据规定，收回借款，并收取占用费。借款占用费率一律按月利率6%计算，以短期借款（1年期借款）为主。收取占用费来保障资金用途，以免用作其他项目。借款人向理事会提出申请，审查批准后由借款人签订借款合同并发放借款，采用小组联保的，借款申请须经小组成员签字同意。这种程序既考验了借款人的诚信度，又考虑到了还款的可能性，具有双重作用。

2、还款。可以整借零还，还款时会计须开具收据，出纳和还款人签字。对不能偿还的借款，启动联保程序，小组成员承担连带还款责任，保证互助资金的收回；不能按时偿还的借款，由借款人提出申请，理事会审核，提交社员大会讨论决定是否延长还款期。该程序充分利用联保小组中熟人关系的优势，同时是一个借款人与中介人（联保小组）博弈的结果，以此代替了法律作为保障，无形中降低了互助社运行中付出的代价。

3、资金管理。社员提取现金须经理事长同意并签字，每次回收的现金，应在当天或次日存入专用账户。提存现金由出纳和至少1名理事会其他成员一起完成。库存现金不超过500元。互助社按照《支付结算办法》，加强银行账户的管理，按照有关规定办理存款、取款和结算，理事会与监事会应当定期检查银行账户的使用情况，核对银行对账单，使得互助资金顺利流通。

（二）组织机制。社员大会是互助社的最高权力机构，由社员选举互助社管理机构：理事会和监事会。理事会是互助社的执行机构和日常管理机构，负责互助资金的运行与管理，一般由3～5名成员组成，包括理事长、会计、出纳等。主要职责为：组织社员讨论并通过互助社章程；根据章程制定各项规章制度；执行章程和各项规章制度；负责借款的发放和回收；负责互助社资金的安全性和流动性；负责与指导部门、村委会的联系和协调；按照要求，定期向指导部门提交报告和报表，并接受监督和检查；定期向社员大会（或社员代表大会）、监事会、村民大会（或村长代表大会）报告互助资金管理和运转情况。监事会是互助社的日常监督机构，一般由3人组成，负责监督资金运行和理事会的工作。主要职责为：互助社监事会人员组成由社员大会讨论决定（担任至少要有一名贫困户），并经民主选举产生，监事会成员不得兼任理事会成员。监事会与理事会成员在任期未结束前，经2/3以上的社员同意，可以召开社员大会，提前改选监事会。监督理事会执行互助社章程和规章制度情况。

（三）风险机制

1、资金风险。一方面村民交纳的互助社资金原则上不高于财政扶贫资金总额的75%。对不能按时还款的借款人及联保小组其他成员，在借款人未还清前，停止小组向成员发放借款，对发生人力不能控制的重大自然灾害或借款人家庭成员发生重大变故（包括意外事故身亡、残废、重病）等，互助社印章应采用“专人使用、专人保管、专人负责”的办法，原则上行政专用公章由理事长保管，财务专用章由会计保管，银行预留个人印鉴由会计、出纳分别保管。银行预留印鉴和支付款项和全部印鉴严禁同一人保管；另一方面风险准备金按年底借款余额的3%加上逾期借款总额的20%提取。

2、组织风险。互助社社员按照自愿原则，由5～7名成员组成互助小组，并签订互助联保协议，小组成员还清贷款后，小组连带责任解除，小组解散。理事长全面负责村级互助社财务管理，会计和出纳不得由同一人担任，会计主要负责互助社资金管理和财务核算工作。出纳负责具体办理现金收付、保管与银行结算业务。在防御风险方面，该互助社对人员分工，避免权力过于集中，采取分工明确的责任制度。

（四）监督制度

1、内部监督。申请互助资金前的承诺及用途。例如，马金福承诺事项为“引领好我村运输业”、李成德承诺事项为“帮助一户困难户从事毛皮贩运”，在此基础上，既有利于资金的合理利用，又帮助困难户解决就业。村党支部李永峰说：“必须考虑到用途，掌握清楚，在此基础上，不断使管理体系完整”。在乡村这样一个熟人社会，要充分在了解的基础上做到资金回收的保证。又按照规章制度程序流程来办理借款，具有双重保证。监事会、理事会、会员大会的合作。章程明确指出“社员大会是互助社的最高权力机构。互助社管理机构包括理事会（理事会是互助社的执行机构和日常管理机构，负责互助资金的运行与管理。理事会一般由3～5名成员组成，包括理事长、会计、出纳等）和监事会（监事会是互助社的日常监督机构，一般由3人组成，负责监督资金运行和理事会的工作）。社员大会每年至少召开一次，遇特殊情况，可由管理机构或由1/3以上社员提议，召开临时社员大会；指导部门也有权提议召开临时社员大会。”李永峰说：“由于借款的风险因素很大，村干部要团结，干部与代表相结合”。这样的组织机制有助于资金的回收，最大限度地降低了风险。

2、外部监督。业务主管单位通过月报表，季度查账审计的方法进行监督。督查互助社是否违反了章程规定，扶贫办既是其业务主管单位、业务单位法人又是其发起人，有利于对互助社的技术指导和监督。

从会员构成来看，可以把张家川回族自治县木河乡下庞村贫困互助社作为基本型和拓展型的互助合作社的典型。从发展过程来看，属于基本型和拓展型。所谓的基本型，是指完全由农户之间联合起来构成的互助社，即一般所说的“农户+农户”类型。之所以将其称为基本型，是因为该类型是互助社的最基本类型，早期的农民专业经济协会大多为这种类型，最能体现出合作互助组织的本质特征。所谓拓展型，是指在基本型的基础上，会员构成有了新的拓展，除农民或农户外，一些企业等其他组织也作为会员加入到互助社之中，使会员有更多的资金来源，如一些研究人员所总结的。从“农户+农户”模式发展成为“企业+农户”模式。互助社成为“企业+农户”模式的途径：通过互助社资金来不断发展壮大，在扩大规模的基础上，投入更多的资金发展互助社资金。

三、问题及表现

（一）资金不足。由于受入社农户和经济收入的限制，3万多元利息及本金滚动追加，而且最多借款5，000元，借款满一年必须还款。一方面资金不足成为互助社难以发展的主要障碍，集中表现在借款数额较小，提供给社员的经济支持有限；另一方面缩短了还款期限，发挥不到应有的作用，同时给还款人带来了一定损失。有些农户没有能力入股，资金需要倾斜困难户，给资金运行带来了不便。缺乏资金也是我国农村互助社发展所面临的主要问题。

（二）制度不够健全，缺乏自主性。首先，互助社对政府的依赖性很强，包括资金和管理人员。2005年国家投入扶贫资金67万元。2009年政府提供3，000元一头牛，育肥3个月后可获利几百元。社员账户在信用社，资金由三部分组成：政府、入股、世行；村党支部书记兼任互助社理事长。暗含了这一事实：农村社会组织表现出乡村精英积极参与的特质，同时也与政府之间存在着千丝万缕的联系。当然，政府的介入有其历史合理性，但这类自主性不足的社会组织往往会蜕变为准政府组织。可见，互助社没有充分发挥民主选举，而是通过村支书兼任的方法取得体制外的合法性，因为如果自治团体成了行政机构里的一级，自上而下的轨道就被淤塞了。管事必须有社会地位，可以出入衙门，直接和有权修改命令的官员协商。

（三）缺乏信任机制。一方面互助社对社员没有建立相互信任关系。因为贷款有很高的风险，董事会、监事会在掌握清楚申请资金的用途基础上方可同意，并要通过股东大会。申请借款还需要有2人担保，且评价好，导致资金只能用于帮助扩大农业器具、道路、养牛、鸡、运输业；另一方面政府对互助社缺乏信任。首先，互助社监事会会长和理事会会长都担任村支部职务；其次，互助社退出由村委会、互助社或县级指导部门提出，经县级指导部门认定执行，报省级指导部门备案后注销互助社；最后，启动联保程序，小组成员承担连带还款责任。

四、对策

（一）增加贷款额度。减少“输血功能”，增强“造血功能”，不断提升自给能力。一是内生型：实现“三步走的战略”即“国家+农户”、“农户+农户”、“农户+企业”的发展模式。前期在国家投资的基础上，不断发展壮大，走向“先富”带动“后富”，做到农户之间一对一帮扶，最后可以鼓励利用扶贫互助资金发展起来的企业家注入更多的资金；二是外援型，就要做好媒体宣传和提高群众的公民社会意识，通过发放宣传单、电视广播等方法；三是深入市场化运作。非盈利组织并不是说不能盈利，而是利润不能用来分配，因此，在加大资金的投入时，一方面培育互助社自己的产业营销渠道，扩大资金链；另一方面扩大借贷款额度以满足农户资金需求。

（二）鼓励社员积极主动地参与。非营利组织不只是提供服务，它希望其终端服务对象不要成为消极的受惠者，而是成为积极的行动者。村干部在村庄里的影响很大，既是村子里的骨干力量，又是贫困互助社的倡导者和领导者。村干部要培养社员的合作精神、自主性和社会责任感，把“自上而下”的发展道路发展为“自下而上”的发展道路，充分发挥互助社中能人、个体户、种植户、养殖户的带头示范作用。把“能人+社员”和“企业+社员”的发展模式作为典型。

（三）加强政府、互助社、社员的相互信任。在美国政府官员和基金会都认为政府能够总体上信任非营利组织，这个偏偏是我们政府欠缺的，正是我国公民社会发育不够成熟、公信力不高，因此我们现在强调提高公信力。公信力，简言之就是NGO组织能够获得社会接受和信任的能力，也是组织整体能力的综合体现。活动要取得成功，并以组织的公益宗旨、公益精神、公益行动吸引公众，最重要的在于组织的公信力。社员与互助社之间的信任基于熟人关系之间博弈的弱信任关系，缺乏制度保证，但是要建立起法律保障的信任又会给互助社增加额外代价。因此，互助社要发展自身业务素质来提高公信力。一要提高工作效率。互助社不可能提高办事人员待遇、吸引人才来提高效率，只有通过对管理人员特别是财务人员的培训来提高互助社管理人员的素质；二要财务公开，通过召开会员大会和财务公开专栏提高财务透明度；三要民主选举。按照社员自愿的原则选出互助社监事会、理事会成员。

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