从借鉴视角看终身教育立法的本土实践——以江苏省常州市为例

黄 海，李跃进

（江苏技术师范学院数理学院， 江苏 常州213001）

自1976年美国国会通过《终身学习法》以后，终身教育法制建设得到了很多国家和政府的重视，各国政府非常重视利用立法或行政手段促进终身教育发展，利用国家与政府的行政力量，通过政策和立法来推动终身教育体系的建构，日本、韩国、法国、英国以及我国的台湾和福建、上海等地区先后进行了终身教育的立法尝试。从终身教育快速发展的进程来看，加强对终身教育制度层面的立法研究与实践，规范其健全发展，正逐步成为推进终身教育具有前瞻性和导向性的趋势。

一 国内外终身教育立法概述

（一）美国《终身学习法》

1976年，美国政府先在《高等教育法》的修正案中，增加了终身教育的项目，随后国会通过了《终身学习法》，被公认为世界范围内第一部具有较为完备内容的终身教育成文法。它以法律形式正式确立了终身教育的重要地位与作用，还规定在联邦教育部设立终身教育局，并分多个层次规范了实施与推广终身学习的各种措施。在一定程度上推动了美国科学技术与社会经济高速发展的作用。鉴于当时美国经济、政治和社会理念等实际情况，此部法律并没有试图从广泛意义上去构建一个庞大而完整的终身教育体系，而是将终身教育放置在某一个教育领域进行深度推进，这一做法不仅避免了可能出现的“大而空”的弊端，而且以一个需要发展的领域作为切入口，由此起到以点带面、突出重点的作用。［1］

（二）日本《终身学习振兴法》和《终身学习完善法》

日本于1988年将社会教育局更名为终身学习局，同时发表白皮书《日本文教资料：终身学习最新发展》。1990年颁布了《终身学习振兴法》，此法的主要内容如下：其一，各都道府县教育委员会要相互协作，确立以终身学习为中心的工作理念；其二，各都道府县具体制定终身学习计划并报文部大臣及通产大臣批准；其三，文部省设立终身学习审议会，审议与终身学习有关的各项计划；其四，各都道府县亦设立相应的终身学习审议会，以推动地方性的终身学习。［2］

此法立足于以教育促进经济，因此较好地调动了企业界的积极性，在一定程度上促进了教育界与产业界的双向互动，为日本经济的快速发展起到了促进作用。另外，此法重视终身教育在地方的实施，较有利于推动终身教育的普及及建立一个自下而上的终身教育体系。

1999年日本在1990年法的基础上进行了若干修正和完善，制定了《终身学习完善法》，在一些基本层面是对前法的继承，并没有实质上的改变。

（三）韩国《终身教育法》

韩国1980年进行了“730教育改革”，是政府将终身教育纳入社会发展规划和教育改革计划的开端；1987年教育改革审议会在教育改革十大课题中，对终身教育又作了具体的规定；1995年5月，韩国教育改革委员会公布的新的教育改革方案则将为创建开放教育社会、奠定终身学习社会基础摆在首要的位置。［3］鉴于终身教育发展的现实需要，韩国政府又于1999年8月制定了专门的《终身教育法》并于2000年3月生效，［4］2008年2月，鉴于社会的发展与人们对于终身学习需求的转变，韩国政府又颁布了《终身教育法实施细则》，同时对1999年的《终身教育法》进行了修订和补充。

此法在立法原则及具体实施条款上具有较强的现实性和科学性，还较明显地体现全民性和人文性，规定全体国民均能享有接受终身教育的权利。为保障贯彻与实施，该法还制订一系列相应的制度与措施，如《终身教育实施细则》，创设性启动了学分与学历互换及认证的“立交桥”制度，突破了学历与非学历教育之间的壁垒。

（四）台湾终身学习法律规定

台湾地区在充分借鉴美国、日本和韩国等国家关于终身教育的立法经验和成果的基础上，于2002年制定了关于终身学习的相关法律规定。该法律规定明确倡导终身学习思想的立法理念，提出要在全社会营造终身学习的氛围，并对实施形式多样的终身教育机构的合法地位做了明确规定，使其开展工作能够有法可依，为台湾迈向学习型社会奠定了基础。从结构上来看，该法律规定的框架比较健全，基本明确了涉及终身教育的各类事项，同时它还根据地区的实际情况和教育水平，在立法中引入和创建了一些先进的终身教育举措，从而使法律设计有效地转化成了现实的推动力量，增强了可操作性。

（五）福建省《终身教育促进条例》

2005年福建省制定了《终身教育促进条例》，是我国大陆制定第一部地方性终身教育法规，该条例确立了以下立法原则：一是与现行国家法律规范的不相抵触性；二是以人为本；三是将多种类型的社会人员都纳入了终身教育的体系范围之中，体现了教育对象的广泛性；四是关注弱势群体；五是鼓励公民自主学习。就立法框架而言，其明确了政府对于终身教育的推进职责，明确规定了设立终身教育促进机构，体现出相对完整性与系统性。

二 国内外终身教育立法的不足

（一）美国《终身学习法》

此法规定终身教育的作用在于满足不同的年龄层人群的各自教育与发展的需求，并提出要保障公民接受终身教育的权利，但对于终身教育重要理念之一的学习权保障问题，未有明确的规定和具体的刚性措施。并且该法缺失了法律救济方面的内容，从而削弱了作为一部成文法的结构完整性和保障的权威性。

另外，它把终身教育开展形式定位于拓展校外教育，将终身教育仅放置于高等职业教育领域进行较深入推广，这很大程度上缩小了以生命为周期的终身教育的内涵与范围，削弱了其对于整个教育体系的指导地位，也削弱了其对人整体发展的功能。

（二）日本《终身学习振兴法》

由于此法的立法背景处于日本泡沫经济时代，当时日本政府意图通过终身教育的催化作用来推动日本产业经济的发展，因此在立法原则上其全面规定和确立了文部省与通产省在终身教育推进过程中的主导地位与领导体制，在实际经济利益的驱动下，此法具有浓厚的功利性和产业化的色彩，这意味着此法实质上失去了对个人素质发展及学习权保障的基本属性，其在立法理念与价值取向方面出现了重大失误。纵观此法中的某些条款，抽象性的规定较多，可操作的具体规定较少，因而在实施过程中容易出现难以把握的弊端。此法与上位教育法律（如《教育基本法》）的关系也没有作出界定，导致其在日本教育法体系中出现地位不明的状况。

（三）韩国《终身教育法》

此法对政府职能与管理措施的规定过于强化，对国民在终身教育中的主体地位不够突出，这不利于一般民众在终身学习过程中自主性与自由性的积极发挥。虽然该法详细规定了国家及政府在推进终身教育过程中的各种功能和作用，但对基层社区在终身学习中的作用未作充分肯定，这在一定程度上削弱了终身教育的作用并限制了终身教育开展的范围和对象。

（四）台湾终身学习法律规定

此法律规定未提及与其密切相关的成人教育立法的内容，也未就终身教育与成人教育的关系和衔接作出说明，不可避免造成下位法缺失。部分法律条款的可操作性不强，如终身学习推展委员会的形成及运作的规定不具体。虽然规定了终身教育的多样性，但对其中关系的协调、衔接和融合的规定不够明确，使得该法在实际适用的过程中会遇到各教育形式之间矛盾与混乱的困惑。

在法律救济方面，该法律规定没有以专门章节加以规定，也没有在相关条文中进行具体强调，在某些条款中只有一些类似于“由有关机关自定之”等一类的模糊授权规定，这就使得该法对于救济措施的规定缺少了应有的明确性，其可能导致扩大行政机关的自由裁量权，减弱了对于利益受损一方的保护力度。

（五）福建省《终身教育促进条例》

此条例在成文形式上对所有规定并未分章节专门论述，在某些法律概念的界定方面，缺乏明晰的框架，层次不够严密分明。另外，它对原则性的内容规定过多，并且缺乏实践的基础，因此在法律规定的实用性和操作性上有所不足。该条例对法律救济手段采用了“援用”式的规定，使得在执法依据上要么无直接相关法律条文可供适用，要么因法律关系繁杂需引用其他法律规定来间接处理。在对于终身教育的经费来源也没有给以明确的规定。

三 对常州终身教育地方立法的建议

近年来，常州市高度重视终身教育工作，已经将构建终身教育体系提到了政府的突出议事日程上，提出了到2012年基本构建具有常州特色的终身教育体系和到2020年形成比较完善的终身教育体系的总体目标。鉴于终身教育涉及到多个教育领域，如何将先进的终身教育理念融入具体的立法条款中，如何整合各类教育资源，如何保障终身教育资金来源，如何提供终身教育学习权的法律救济等问题都函待解决。在借鉴以上国家和地区的先进立法经验的基础上，常州的终身教育立法可以重点关注以下几个方面：

（一）结合地区实际，坚持正确的终身教育立法理念

终身教育理念在世界范围得到广泛推广，很多专家和研究者在努力寻求统一的适用于任何国家和地区的终身教育法律或政策，但从已经立法的几个国家和地区的实际情况来看，都是从本国或者本地区特定的、原有的历史、文化、教育制度出发，求大求全的终身教育立法不实际。因此，常州市终身教育立法，在立法理念和一些原则上，可以借鉴各国家和地区已达成了较为普遍的共识，即立法的目标在于发展终身教育，保障个人素质发展和学习权，鼓励终身学习，努力建立学习型社会或城市。

（二）制定相关法律规定，完善终身教育保障体系

通过立法来保障终身教育工作者及办学机构的地位和职能，对于统筹各类教育资源、建立终身教育管理体制、促进终身教育长远发展意义重大。在经费保障上，常州市政府出台了《常州市推动终身教育建设实施意见》，常州终身教育应该从立法层面，明确规定终身教育的经费来源，保证终身教育和社区教育工作的正常开展，避免出现诸如日本的终身教育产业化倾向。在组织机构保障上，2008年常州市建立了推进终身教育工作联席会议制度，成立了江苏省首个终身教育推进机构，常州终身教育应该明确终身教育机构的职能，赋予此机构相关的法律权力，保证其顺利的推进终身教育工作。

（三）注重可操作性和完整性，使责、权、利明晰化

在日本和我国福建省等地区终身教育的成文法中，会看到某些法律规定比较抽象，缺少可操作性，因此，常州市的地方终身教育立法应该尽量明确化，减少模糊的规定，在实践中增强适用性。就立法的严肃性和完整性而言，很多国家和地区在终身教育立法时，容易忽略法律救济这一环节，常州市终身教育地方立法中，应具体规定在终身教育受教育者（如农民工）在其受教育权受到学校或教师、教育行政部门以及其他社会组织和个人的不法侵害时，应该可以依法采取哪些措施和途径给予解决，使其权利得到补救或实现。因此，应明确规定终身教育各关系方的责、权、利。

（四）制定考核评估机制，形成终身教育发展规范

终身教育评价机制是终身教育由理想目标转化为实际行为的载体和途径，2007年常州制定、颁布了《2007年－2010年常州市社区教育规划纲要》，出台了《常州市非学历教育机构办学水平分等定级评估指标体系，2008年已完成对首批社会办学机构的评估。常州的终身教育按照终身教育确立的教育目标和要求，通过创新督导机制，对所实施的各种教育活动的效果、完成情况以及学习者的发展水平进行科学的价值判定。

总之，要做好终身教育的地方立法工作，任重而道远，需要深刻理解终身教育的内涵和范围，需要学习和借鉴国内外的先进经验，需要结合本地区的实际情况，在立法中迎难而上、不回避立法难点。

［1］黄欣.终身教育立法：国际视野与本土行动［J］.教育发展研究，2010，（5）：30.

［2］吴遵民，黄欣，蒋侯玲.终身教育立法的国际比较与评析［J］.外国中小学教育，2008，（2）：2.

［3］罗建河.试论我国终身教育的立法保障——国外终身教育立法的启示［J］.成人教育，2009，（7）：36.

［4］贺宏志，林红.当代世界终身教育的政策及管理与立法［J］.北方工业大学学报，2002，（2）：83.