阶层利益整合中的行政伦理失范与规范研究

林延斌

(广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541006)

阶层利益整合中的行政伦理失范与规范研究

林延斌

(广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541006)

中国已经进入阶层利益分化、利益博弈与利益冲突时代，政府作为广大人民群众利益的代表者与协调者，理应具有公正、宽容、责任与协调的伦理情操，在阶层利益整合中树立人格榜样。现实中，行政伦理失范增加了政府整合难度，甚至使其陷于众矢之的境地，在阶层利益整合中研究行政伦理失范原因与规范措施是阶层和谐建设的必然抉择。

社会分化;阶层利益整合;行政伦理

在十七大报告中，胡锦涛同志鲜明指出当前我国“社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题”，［1］表明社会结构变迁和利益格局分化已经成为影响我国社会发展和政府管理的棘手问题。未来社会发展是“中产化”(陆学艺，2002)还是“断裂化”(孙立平，2003)，是“结构化”(李路路，2003)还是“碎片化”(李培林，李强等，2004)，现在下定论还为时尚早，但有一点是肯定的，即社会未来发展方向主要取决于政府对阶层利益竞争与分化的整合是否能够促使多元的、碎片的、异质的阶层形成和谐统一的社会利益整体。马克思曾说过，“正确理解的利益是整个道德的基础”［2］，然而，现实中政府往往因为“不正确理解的利益”作怪而导致自身道德败坏和阶层利益矛盾激化。因此，正确理解阶层利益，并从根本上加强公共行政伦理建设引领阶层利益整合势在必行。

一、阶层利益整合对行政伦理的内在诉求

放眼世界，凡是那些追求自由、民主而忽视阶层利益协调的国家，都没有取得成功;凡是从协调阶层利益，并以此为基础来推进自由和民主的国家，都渐渐地取得了成功(前者如拉美，后者如美国、新加坡等，笔者注)［3］。改革以来在党的领导下，我国社会阶层分化组合总体态势稳定，各阶层普遍在改革中得到实惠，提升了自身生活质量和社会地位。但也应承认，过去改革强调更多的还是分化与效率，而对整合与公平问题没有给予足够重视，导致了阶层利益的过度分化，利益矛盾和对抗呈现突发、易发和多发症状。建构一个具有公正、宽容、责任与协调伦理精神的政府，提高其对不同阶层利益需求的回应能力与整合能力，成为当前阶层利益整合工作的核心。

首先，公正是现代行政伦理的基石和价值取向。公正的内容主要包括公平、平等、正义、正直等，它是人类社会最为基本的伦理观念之一，从古希腊亚里士多德的“城邦之善”到工业时期亚当·斯密的“社会大厦的主要支柱”，再发展到现代罗尔斯的“社会制度的首要美德”，公正价值一直为世代人类追求不息。作为阶级矛盾不可调和产物的国家其主要任务就是要通过政治、经济和道德等手段实现社会公正，不能因为发展某一阶层权益而损害另一阶层权益，不能为了让多数人受益而强令少数人作出义务性牺牲——即便绰绰有余的补偿也应慎重。正如学者所言，“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越”。［4］所以，“一个理想的政府应该是根据适当制约原则组成，代表各种利益的政府”［5］，只有这样才能有效防止“(正义)这根柱子不结实或者不端正”给社会大厦造成“土崩瓦解，颓然倾塌”的冲击。

其次，宽容是现代行政伦理的义务体现。行政宽容秉承公开、民主、协商之精神，立足理解和信任，以人文主义为精神核心，以公共服务为行为导向，实现现代化的、人文的和高效温情的行政［6］。政府宽容首先要求在施行善治关心民众上，给社会阶层尤其是弱势阶层更多话语权，让他们能够自由表达政治意愿和利益需求，避免民意非理性化、非制度化表达对社会系统稳定的结构性破坏;另一方面要求在政府尊重差异性上，沃尔泽指出:“宽容被理解为一种态度或一种心境，它描述了某些潜在的价值”［7］，政府在对待不同政见时，不能因为自己好恶偏见而阻止、干涉或打击，只有“海纳百川”的政治胸怀才能赢得民众的好感和信任，才能缓和阶层矛盾。

再次，责任是现代行政伦理的核心范畴。按照库珀的观点，行政责任可以分为客观责任和主观责任，前者如对法律负责、对上下级负责、对公民负责;后者如伦理道德责任。客观责任与主观责任是辩证统一的，客观责任只有获得认同并内化为主观责任才能发挥效用，而主观责任归根到底是一种“软约束”，将其刚性化、法理化形成客观责任，才能更好地督促行政人员履行其公共职责义务。社会契约论认为，政府是由社会公民权利让渡创建的，必须为公众服务，对公众负责，这就决定了政府责任伦理必须围绕公共利益最大化目标进行。然而，在复杂的阶层利益冲突中辨清公共利益并不是一件很容易的事，要克服这种认知困境，最基本的是提高行政人员的主观责任意识，促使其在内心情感和良知驱动下自觉遵守社会契约而不将个人利益或部门利益凌驾于社会利益之上，也不允许其他强势利益集团“虏获”政府从而出现“挟天子令诸候”的局面。

最后，协调是现代行政伦理的必然要求。协调伦理是一门柔性艺术，在贫富两极分化、干群矛盾严重和劳资冲突频繁等阶层结构不稳定的社会，杀鸡取卵般地要求“劫富济贫”损害强势阶层正当利益和过分强调“梯度发展”损害弱势群体利益都将不利于矛盾冲突的化解。协调伦理需要政府在价值中立基础上有所偏重，所谓价值中立即公正，只有在公正基础上，改写不合理的社会规则，给民众提供平等的发展机会，实现各个阶层之间的良性社会流动［8］，才能激活社会各阶层群体的合作意愿与劳动活力;而有所偏重是在不损害强者合法权益的前提下对弱者进行倾斜性补偿，确保社会各阶层生活质量都有所提升，这样才能平衡底层民众“被剥削”心理，防止整个社会阶层结构陷入帕特南的“永不均衡合作”和福山的“大分裂”中。

二、阶层利益整合中的行政伦理失范原因分析

当代中国是一个经济高速发展与社会矛盾频繁的社会，用亨廷顿的话说就是现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱［9］。事实上，行政伦理失范诸如政府给纳税大户子女高考加分的不公正行为、对信访农民大打出手的专横行为、大搞“面子”工程的不负责任行为、在强拆中护强凌弱的失调行为等等，已经在一定程度上腐化了政府的“肌肤”和“内脏”，损害了政府“公仆”形象，进而增加了阶层利益整合的成本，甚至使政府成为众矢之的。可以说，当前政府所面临的两大问题，即社会结构张力日益升级以及政府公信力日趋下降，归根到底是行政伦理失范问题。笔者从以下三大层面对行政伦理失范原因作探讨:

从宏观层面看，我国社会正处于急剧转型时期，计划经济体制的残余与自由市场经济体制的不足给政府造就了偌大的伦理失范空间。不可否认，我国经济改革取得了举世瞩目成就，但权力与资源高度集中于政府的计划经济特性仍然存在，市场经济倡导的法治、公平与竞争理念在权力干预中出现了变异，导致经济双轨制、法律剪刀差［10］、社会二元化产生。在这种情况下，企业要获得发展资源，仅仅求助于市场自由平等交换是远远不够的，关键还是通过向政府“进贡”、“寻租”实现，政府也乐于将某些“特许经营权”、“减免税指标”、“财政补贴”等给予贿赂他们的企业。那些没有能力和不愿意贿赂政府的企业将会面临重重“行政壁垒”，甚至被政府淘汰。费孝通先生的“差序格局”在政府与企业关系中也是清晰可见的，越是与政府亲密的企业，猎取资源的能力越强，反之亦然。

从中观层面看，官僚制运作强调效率却忽视了内在伦理机制的支撑。以技术化、工具化为主要特征的官僚制在效率追求上取得了重大进展，然而其与伦理道德格格不入的弊端也越来越受到世人抨击，官僚制危机“根本原因就在于伦理价值在整个(行政)体系构建以及制度原则中的缺失”［11］。从1982年至今，我国先后进行了7次较为重大的行政管理体制改革，主要是改革机构臃肿、人浮于事、职能混乱、办事拖拉、文山会海等一般性层级问题，而对深层次的行政伦理重构问题却没有给予足够重视，致使行政伦理失范的预防——发现——纠正问责机制流于形式，“前腐后继”、“集体腐化”等问题日益严峻。需知社会稳定与进步，靠的是直接产生于人们心灵深处的纯正无邪的情感和伟大崇高的理想，靠的是当权者为人民树立的人格榜样［12］，忽视“人格榜样”也即内在伦理支撑的官僚制改革实质是治标不治本，最终难以跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。

从微观层面看，公务员的行政观念混淆与冲突是造成行政伦理失范的直接原因。马克思主义认为，社会存在决定社会意识，社会意识对社会存在具有反作用。在社会转型期，新旧体制转轨产生了许多新情况、新问题，再加上传统官本位文化以及西方个人主义、物欲主义等思想糟粕的影响，传统的大公无私、利他主义受到了强烈冲击，公务员的行政观念出现了一定程度上的混淆与冲突，这就不可避免地导致了“权为民所用”与“权为已所用”的矛盾，追求公共利益与私人利益的矛盾，争权夺利与责任推诿的矛盾，促进社会效率与破坏公平正义的矛盾，法理与情理的矛盾等等。这些矛盾在行政伦理失范中是相伴相生的，其中公共利益与私人利益矛盾是其他矛盾产生的深层次原因，如“官大于民”、“替民决策”、“以权压法”等错误行政观念正是不正确的利益观的表现，它具有蝴蝶效应，一旦形成将会对整个行政伦理体系及至社会伦理体系造成极为严重的破坏。

三、阶层利益整合中的行政伦理规范设计

我们将阶层利益整合的重任寄托于政府，其前提是这个政府具有公正、宽容、责任和协调伦理的好的政府，而现实中政府这个“利维坦”往往不受拘束地破坏社会契约，制造利益争端，给原本就处于对立和割裂状态的阶层结构带来许多不稳定因素。如何规范行政伦理建设成为阶层和谐建设不得不考虑的问题。

1.促使行政伦理法制化与行政法制伦理化，实现法治与德治相结合

社会转型是一个旧的法律道德体系被“打破”而新的法律道德体系尚末建构的过程，为政府寻租腐败造就了大量空白与漏洞，促使行政伦理法制化与行政法度伦理化是填补这些空白与漏洞的有效途径。所谓行政伦理法制化就是通过立法形式将行政伦理条文化、固定化，以法律高度和强度迫使行政人员规范自身伦理行为。研究表明，行政伦理法制化有利于改变我国制度安排中对官员权力约束和对公共利益保护不力的局面，遏制腐败的蔓延;有利于建立与现代市场经济相适应的公共道德秩序，创造平等的经济环境和政策环境，形成有效率的市场环境，降低改革带来的道德成本，为市场经济的有效运行提供及时、公正的服务［13］。在现代国家中，越来越多国家将行政伦理纳入法律体系中，如早期的英、美、德、日以及后期的新加坡、韩国等都有了自己的道德法律体系，这些道德法律体系有效地规范了政府自身伦理，并对社会和谐发展起到了很好的示范效用，对当前我国行政伦理建设具有极大的启发意义。所谓行政法制伦理化，就是在立法、执法与法律法规监督体系中注入伦理元素，使刚性的、非人格的法律法规充满人文关怀，我国法律法规在人文关怀理念上还有许多需要完善的地方，如城乡二元户籍制，人为地在城乡入学条件、就业机会和社会保障上设置了篱笆，拉大了城乡发展距离，是城乡居民矛盾尖锐化、对立化的罪魁祸首，必须加以修正或废止。

2.建构公务员的行政人格，促进公务员的行政伦理观念转变

在阶层利益整合视角下，行政人格更多体现在公务员在利益协调中通过连续和持久的道德行为选择所表现出来的自我道德完整性，它是正确的行政利益观和行政价值观在行政主体中的反应，是衡量行政伦理完善与否的重要标准。在我国现阶段，行政人格建构最重要的是促进公务员的行政伦理观念从损公肥私向谋取公共利益最大化转变，从相互扯皮向勇于承担公共责任转变，从护强凌弱向公平协调转变，从管制向服务转变，以正确指导政府自身利益矛盾问题以及政府与社会利益博弈纠纷问题。

(1)树立正确的利益观是前提。马克思说过:“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，［14］公务员既是行政人员，也是普通公民，具有谋取公共利益和个人利益的双重人格。在利益博弈时代，一味强调牺牲公务员个人利益成就公共利益，只会压抑公务员的正常需要，导致公务员的人格扭曲，最终不利于公务员的健康成长，不利于公共利益与个人利益的均衡一致。树立正确的利益观就是以科学发展观为主导，在促进公共利益最大化的基础上，大胆地肯定公务员的个人合法正当利益的存在与追求。(2)规范公权力的使用是关键。行政伦理本质是权力伦理，行政伦理失范主要体现为公权力非公共运作，从而导致公共利益受到损害。规范公权力首先是要做到建立政务公开与财产申报制度，保障权力在阳光下运行;其次是完善权力制衡机制，推进外部控制与内部控制形成合力，禁止政府为所欲为;最后是完善问责制，对权力异化行为进行有力规避和惩罚。(3)加强行政伦理教育是手段。行政伦理只有被行政主体真正理解、接受并内化为行动信念才能发挥其“人格榜样”力量，而伦理教育无疑是完成这步程序的重要手段和路径。《论语·为政》有云:导之以政，吝之以刑，民免而无耻;导之以德，吝之以礼，有耻且格。在当前，加强行政伦理教育就是要坚持对公务员进行公仆意识教育、干部职业道德教育、机关为基层服务意识的教育、艰苦奋斗与无私奉献的人生价值取向教育、爱国主义和集体主义教育和廉政、勤政教育等等，从而形成强大的道德力量和社会共识，使制度上的他律最终走向发自内心的自律［15］。

［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［M］.北京:人民出版社，2007

［2］马克思.马克思恩格斯全集(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1957:167

［3］张瑞敏.执政新理念——从阶层和谐走向社会和谐［M］.北京:人民出版社，2010:199

［4］［美］迈克尔·J·桑德尔.自由主义与正义的局限［M］.万俊人等译.南京:译林出版社，2001:21

［5］胡俊.利益集团理论与中国民主政治的发展［J］.研究与交流，2002，(4)

［6］杨长福，雷春燕.政府危机管理中的行政伦理问题探究［J］.重庆大学学报(社会科学版)，2009，(5)

［7］［美］迈克尔·沃尔泽.论宽容［M］.袁建华译.上海:上海人民出版社，2000:10

［8］于建嵘.建“橄榄型”社会，中国还需三十年［N］.国际先驱导报，2010-4-19

［9］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海:上海新世纪出版社，2008:31

［10］孙立平.重建社会转型社会的秩序再造［M］.北京:社会科学文献出版社，2009:150

［11］李沫.公共伦理视角下我国服务型政府的解析与构建［D］.吉林大学，2007

［12］［法］路易·斯博洛尔.政治的罪恶［M］.蒋庆等译.改革出版社，1999:1

［13］苏平富.服务型社会治理模式下的行政伦理制度建设［J］.学术论坛，2004，(4)

［14］马克思.马克思恩格斯全集(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1995:187

［15］谢庆奎.中国地方政府体制概论［M］.北京:中国广播电视出版社，2004:234

［责任编校:孙爱民］

B822.9

A

1009-5462(2012)02-0012-04

2012-06-17

林延斌，男，广西贵港人，广西师范大学政治与行政学院行政管理专业2010级硕士研究生，研究方向:公共管理改革与发展。