南非矿产资源审计案例分析及对我国的借鉴

徐梦玲

（南京审计学院， 南京210000）

一 矿产资源开发审计的必要性

在矿产资源开发领域中，矿产的范围很广，包括金属、能源矿物（如煤炭）、工业矿物（如苏打粉末和石灰）、建筑矿物等。从生产过程来看，开发活动开始于矿物地点的勘探，继续于矿物的开采，结束于矿区的关闭和修复，且每一步都伴随着相应的环境影响。

从矿物开发的进程角度来看，矿物开发活动产生的环境影响主要来源于以下四个方面：矿石的开采、矿产的加工处理、矿物的运输和开发废弃物的处置。以上活动可发生于同一地点，也可分散开展，因而矿物开发活动影响范围之广危害力度之深就显而易见的。

从影响环境物质的角度来看，矿物开采的一系列过程带来的环境影响又具体可以表现为空气污染，如二氧化碳、甲烷的排放，粉尘的散布，熔炼加工过程排放的二氧化硫等污染物；水污染，如酸性矿山废水、尾料污染水源、提取金矿的氰化物的污染等；土壤污染，如地表破坏，矿区坍陷，土壤肥力消失等；噪音污染；自然资源枯竭，森林和湿地破坏；动物栖息地破坏和物种灭绝等等。

综上看，对矿物开采过程监督控制力度不够会带来不可挽回的环境危害，因而掌握正确的审计方法具有深刻的重要性和必要性。结合南非SAI（最高审计机构）对废弃矿区的修复审计案例，可以看到矿产资源审计作为环境审计的一个分支，其特殊的审计思路和运用的审计技术。

二 南非SAI废弃矿区修复审计

矿产品出口在南非国家出口总额中占很大比重，对其经济发展意义深远。南非矿产品之多闻名世界，如煤炭、锰、铬、铂、钻石等。但是矿业发展的同时也产生了严重的环境问题。废弃矿区环境问题是矿业活动产生的重要环境问题之一。大量粉尘引起的空气污染、焚烧矿产品和废弃物产生的污染物、地下水和地表水污染、露天设施和不稳定矿区斜坡带来的人身安全隐患。在南非，只有当矿区取得政府根据能源和矿产资源开发法案43号文颁发的矿区关闭证书，该矿区才能被视为合法关闭。根据能源和矿产资源开发法案46号文，取得合规证书之前，矿主将一直承担涉及矿区问题的包括经济责任和环境责任在内的所有责任，同时政府应当为矿区修复提供财政支持。如审计部门对南非DME（矿产与能源部门）所做的废弃矿区修复工作进行了审计，以确定该政府部门是否基于集成化的信息系统做质量报告、记录和报告矿井状态；对矿区修复项目的治理是否安排到位；对废弃矿井修复项目的整体领导是否经济有效。南非废弃矿区修复审计的一大特色是，审计部门充分使用了现代地理空间技术，如GIS，RS，GPS。该技术帮助南非SAI做到了定位审计地点，选择审计样本，识别环境问题，发现相似问题的采掘区域，估计环境被破坏程度，最终提了高该项目的审计准确度，让审计关注更有效果和效率。

同时，审计师对审计风险和重要性水平的判定给予重点关注。审计风险方面，南非SAI的审计方法的实施是建立在对风险的主要来源—内部控制系统有效性的审核和检查的基础上的。重要性水平方面，考虑到审计报告使用者将会关心矿业开发规定的法律性，审计师在审计过程中使用的重要性水平很低。这里重要性指的是根据EIA所确定的矿业开采活动环境影响的重要性。针对需要收集的审计证据，审计师主要采取了询问并观察矿区负责人和政府项目负责人员、抽取部分矿区实地考察与环境技术测量、分析复核矿区相关数据和文档以及政府相关项目文件。

审计师最终发现的审计问题如下：针对弃置矿区复原项目，南非DME的国家战略没有一项被审计部门所认可。尽管DME的整体战略包括高层目标、细节修复目标，但是在缺乏良好的国家战略的情况下，产生了没有明确的时间框架、优先次序和经济环境责任等问题；南非DME没有配备足够的人员储备、完善的系统和充足的资金确保矿物质和任何弃置矿区的变化都能在数据库中及时更新；南非DME的组织结构无法对弃置矿井的修复目标起到支持作用；南非DME没有做到积极参与复原项目的决策、监控和现场检查；南非DME没有任何政策或程序将资金公平分配给清单上的各个修复项目；弃置矿井的修复没有任何沟通政策和程序，也没有正式的外部沟通渠道。

根据审计发现的问题，南非SAI提出了相应的审计建议：南非DME应当认可并实施一项国家战略，具体可起草一份商业计划，找出现实的、明确的、有具体时间框架和责任的目标，其中商业计划必须优先考虑高风险的修复项目；制定一套衡量指标在合适的时间监控活跃和废弃矿区的活动，确保数据库和潜在负债的及时更新；制定一套衡量标准确保对投标者有效的评估和裁定，以及承包人的及时任命。投标失败的项目要进行再次评估和调整；应当采用一种能够增强受托责任、提高服务质量的方式建立与内外部利益相关者沟通的正式渠道，为所有的修复项目建立一个跨部门指导委员会，对项目进行监控，必要时采取纠正措施。

三 对我国的借鉴

（一）四步骤确定审计主题和方法

第一步，识别矿业开发阶段以及对环境产生的可能影响。不同阶段的开发活动产生的环境威胁不同。如勘探、基础设施建设和项目开发会共同带来可能的水土流失、动物栖息地破坏、植被破坏、空气污染等问题。选矿和矿区关闭可能会造成水污染和土壤污染等影响。只有首先明晰了特定矿业类型的开采阶段以及每一阶段涉及到的具体活动，审计师对其产生环境影响才能很好辨认。定位矿业开发所处阶段后需要分析矿区活动可能产生的环境危害。这其中包括潜在的水污染问题、潜在的空气和土壤污染问题、生物多样性的减少、自然资源的耗竭、职业病的产生、土地退化、对历史和文化资源的的破坏以及其他矿业活动可能造成的环境威胁。

第二步，识别出“利益相关者”采取的环境应对措施。这里的“利益相关者”包括政府部门、科研机构、矿业企业、非盈利组织等等。政府的应对措施主要是制定环境政策和法规，并且强制企业执行、持续监督企业的政策法规执行程度。其中政策可以是经济政策、行政规定、文化教育和培训、环境政策。环境政策依赖的环境工具又可以是国家预算以及矿业的环境评估。科研机构可以监测企业的废物排放是否达标并采取相应措施帮助企业改善。矿业企业可能做到坚持遵守法律法规、购买设备或固定资产储存废弃物、做好土地使用的规划和管理等等。这里需要明确的是，环境审计的审计对象不是环境，而是政府面对环境问题所采取的政策和措施是否达到预期的效果、是否将对环境的威胁降到最低点、是否切实优化了环境因素。

第三步，确定审计主题和重点。即在矿业活动涉及到的一般环境影响、潜在环境影响以及其他环境影响中，明确哪个或哪些环境问题最突出危害最严重。确定了审计重点，才能回答诸如企业与环境和政府承诺的风险有哪些、审计人员的审计是否可以发挥作用、制度型的审计框架是否会影响审计主题、报告要求是否会影响审计议题的选择等问题。

第四步，确定审计方法。针对计划阶段确定的几个审计重点，审计师可以沿着以下几个思路开展审计：企业财务管理内容、政策、内部控制制度和环境方面的规章制度有哪些；企业从事采掘活动是否遵循了法律、政策和协议；企业绩效考核内容和结果怎样；企业受托责任关系是怎样的；企业环境问题方面的协调能力怎样；事业单位是否有科学研究和监控活动以及效果怎样；涉及环境保护方面的公共宣传和教育怎样；企业是否公开透明向公众反映其矿业活动产生的环境影响等等。

（二）在现代矿产资源审计中应用地理空间技术

地理空间技术的运用效果除上述的审计计划阶段的体现，还体现在其他审计阶段，审计现场实施阶段，地理空间技术可帮助容易得到规划的需审计的地点。由于不需要过多地把精力放在获取审计地点上，审计师可以更好地观察现场，收集证据。审计报告阶段，地理空间技术可大大提高审计报告的质量。空间信息和制作的图像能帮助读者更好地理解审计发现问题（即不规范的采掘业造成的环境危害）、理解审计报告结论和作用。当然，更有效的做法是把新颖的地理空间技术和传统的数据分析、询问采访、调查问卷等方法结合起来使用。

（三）合理确定重要性水平，防范审计风险

一方面，审计师在讨论确定审计方法时要考虑到可能的审计风险。矿产资源审计的审计风险同样存在于被审计单位的内部控制系统有效性、抽样测试随机性、审计师的知识限制性等等。另一方面，矿产资源审计有别于他种类型的审计体现在，审计师通常应将重要性水平确定的较低，以谨慎地对待任何一个可能违反法律、规章制度、政策等的采掘活动，尽可能地识别被审计单位为降低采掘活动对环境的威胁所采取的措施是否达到预期效果并具有合法性。

（四）综合使用多种实质性测试方法

实质性测试的方法有多种，包括观察、询问、分析性复核、函证、监盘、查询、计算等。在采掘业环境审计过程中，审计师应多种方法结合灵活使用，而不是仅局限于一两种方法。例如，在废弃矿区修复问题上，审计师可以现场观察矿区修复情况、询问修复过程的进度及所遇困难和取得成效、查看矿区修复规划设计资料并判断是否符合我国相关法律规范和制度要求。

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