低碳经济型土地利用模式选择

□文/汤才玲

（西南大学地理科学学院 重庆）

一、绪论

土地利用变化中的碳排放量仅位于化石燃料燃烧之后，是全球大气二氧化碳含量增加、气候变化的重要原因，特别是在土地利用与城市的建造过程中，产生了大量的温室气体。在低碳经济概念席卷全球的时代背景下，建设低碳城市、探索低碳经济型土地利用模式乃大势所趋。

所谓低碳经济型土地利用结构模式就是兼顾“低碳”和“经济”，综合考虑土地的生态价值、经济价值以及社会价值，实现土地利用的“低排放、高效率、高效益”。要充分发挥土地生物碳汇效应，并在各种具体的土地利用行为过程中采用先进节能减排技术降低碳排放，实现源头上遏制、环节中减少、循环中中和碳排放的低碳土地利用模式；同时，通过土地混合利用提高土地集约利用程度及社会资源的共享性；通过土地利用结构优化深挖土地有效利用率和土地经济价值，并最终实现低排放、高效率、高效益的低碳经济型土地利用模式。具体来说，可以从“减排”和“增汇”两方面着手，减少土地利用直接碳排放、间接碳排放，增加土地碳吸纳能力，实现土地的低碳经济型利用。

二、低碳化视角下的土地利用问题

现阶段，国内多个低碳城市的试点工作也已经逐步展开，重庆作为试点城市之一，也已提出了建设低碳城市的构想，并按照低碳化的要求在土地利用方面做着有益的探索，并取得了一定的成绩。但我国目前在土地利用方面的低碳实践仍处于尝试性阶段，其现状仍不容乐观，主要存在以下几个方面的问题：

（一）政府在土地利用管理、土地资源管理等方面的不完善。创建低碳城市，实现低碳化的土地利用在一些政府眼里只是拿到上级或中央政府财政拨款、项目资金，提高政绩的工具而已。各级政府低碳经济建设方面的成果良莠不齐，土地利用模式、土地利用效益更是相差甚远。在对土地资源的审批和管理上，各级政府口径不一致，没有或未完全做到按照低碳化的要求对土地资源进行科学管理。

（二）政策支持力度不够，相关法规和标准不完善。目前，虽然各级政府已经普遍意识到低碳经济的重要性，对于高能耗、高污染、占地大的企业制定了相应的惩罚措施，但对于低能耗、低污染的企业缺乏规范的激励措施，对企业研发推广低碳建筑、个人消费低碳房地产产品等方面的政策支持力度不够。并且，在我国政府批准发布的《住宅性能评定技术标准》、《绿色建筑评价标准》、《公共建筑节能设计标准》、《建筑节能工程施工质量验收规范》等国家标准和行业标准中，均没有对建筑物的碳排放指标作出相应的要求，缺少一个法定的低碳建筑评价体系和认定标准。

（三）房地产企业观念、规模、资金等方面的制约。随着低碳时代的来临，各类打着“低碳”旗号的地产楼盘如雨后春笋般拔地而起，许多贴着低碳标签的低碳房地产产品表里不一，低碳房地产在一些房地产企业眼里只是一个时尚的概念，营销的手段而已。一些旨在开发低碳产品的房地产企业现阶段也只做到了产品部分低碳化，限于企业规模、成本费用、市场风险等方面的制约，还不足以将低碳理念贯穿到整个房地产开发的过程之中。

三、按照低碳化要求改变土地利用模式的对策

以建设低碳城市为目标，按照发展低碳经济的要求，通过改变土地利用模式，可以优化深挖土地的利用效率和综合价值，具体来说，可以从“减排”和“增汇”两个方面着手，减少土地利用直接碳排放、间接碳排放，增加土地碳吸纳能力，实现土地的低碳经济型利用。

（一）减少土地利用直接碳排放

1、土地集约节约利用。城市建设中对土地的粗放利用模式是导致土地利用碳排放的重要原因，集约用地可以有效降低单位土地利用的能源消耗和碳排放，节约用地则可以减少对土地资源的消耗，进而减少土地利用变化中的碳排放。低碳经济蓝图下低碳城市的建设必然要求提高土地利用效率，进行集约节约用地。城市的低碳经济发展模式与城市土地集约节约利用是一脉相承的有机整体，建设低碳城市要求对城市土地进行集约节约利用，而对城市土地进行集约节约利用又反作用于低碳城市的建设，在优化土地生态价值、社会价值的同时充分挖掘土地的经济价值，有利于低碳经济目标的实现。

2、推广低碳建筑。目前，据统计建筑能耗占全社会总能耗的比重高达28%，连同建筑材料生产和建筑施工过程的能耗所占比重接近50%，建筑业减排潜力巨大。从建筑业着手，在土地的招拍挂过程中，对开发商所建造的建筑物加以碳排放指标约束，大力推广低碳建筑。低碳建筑体现了“四节二环保”（节地、节能、节水、节电，室内环保及室外环保）的理念，要求在建筑材料与设备制造、施工建造和建筑物使用的整个生命周期内（包括从建筑的规划阶段，到建筑的设计阶段、制造阶段，再到租售环节、物业环节等），减少化石能源的使用，提高能效，降低二氧化碳排放量，只有整个过程都做到低碳化才是一个真正意义上的低碳建筑。如今上海世博会上许多场馆的建筑物都在低碳方面做了创新与尝试，零碳场馆更是将各类能源利用，低碳建筑发挥到了极致。由此，我们对低碳建筑有了新的期待，低碳建筑必将成为土地利用中建筑模式的新选择。

3、减少硬化地面面积。所谓硬化地面，是指用水泥、花岗岩、柏油等不透水的材质铺设的地面。而原始土地作为重要的碳汇在城市建设的过程中被硬化地面替代，碳循环系统被破坏，从而导致了碳排放量的飙升。因此，在城市的建设过程之中，应充分考虑原始土地的生态价值和碳汇作用，尽量减少使用硬化材料铺设地面，保持地面的通气透水以保护地面生态系统的平衡运转。对于必须铺设硬化地面之处，应探索使用新材料，以新技术铺设。比如说，人行道、步行街等对地面硬度要求不太高的路面可以采取透水透气材质，保持地面呼吸通畅；停车场应尽量采用网格状地砖铺设，其间隙填充腐殖质土壤，种植杂草。这些做法有助于在城市开发的进程中减少碳汇面积的损失，保持生态平衡。

4、建立低碳化的城市交通体系。城市交通运营的过程中释放了大量的温室气体是气候变化的重要原因之一。城市交通与土地使用具有共发并生的特点，低碳经济型土地利用模式要求建立低碳化的城市交通体。所谓低碳交通，指以适应低碳经济模式为根本前提，以实现交通可持续发展为基本理念，以降低交通运输中二氧化碳排放为直接目标的低能耗、低污染、低排放的交通发展模式。实施低碳交通，要从节约能源着手，通过加快对交通用能方式的转变，加速对新能源交通工具的开发，提高对新能源的使用比重等方式，逐步用低碳新能源替代传统的汽柴油等高碳排放能源，实现交通用能方式的低碳化。据相关资料显示，公交出行比重每增加5%，能耗则下降9%，因此应进一步贯彻“公交优先”的原则，通过多模式交通换乘的方式优化整合交通体系，提高公共交通覆盖率和营运水平，建设以轨道交通和公交线路为核心的城市网络交通系统。通过采用智能交通技术，提高交通运行效率，引导出行者出行，降低车辆延误，进而减少交通出行中的无谓能耗。

（二）减少土地利用间接碳排放

1、供地政策。采取“区别对待，有保有压”的土地供应政策，有效地引导了投资方向，促进产业结构的改善。严格执行新开工项目管理规定，探索弹性的土地出让年期和地价政策。以土地供应政策为提高高碳特征产业用地准入门槛、促进低碳特征产业发展服务。此外，应适当提高建设用地的取得和保有成本。比如，在土地成本中加大征地补偿安置费用的比重、提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准、提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、土地出让总价款逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重等。

2、单位面积的碳排放量指标。指标控制是推动土地利用从粗放外延式开发转向集约内涵式开发，提高土地利用效率的重要手段。现行的土地利用控制指标主要包括投资强度、容积率、建筑密度。比如，广州开发区规定每平方米投资强度为670万美元，投资总额达不到500万美元的不单独供地，容积率不低于0.6，建筑密度不低于35%。这些指标能有效地保证了单位面积的利用效率，节约用地，同时能为土地利用的产出效益提供资金保证。低碳经济型土地利用模式除了要求土地集约节约利用，实现土地经济价值的最大化，同时提出了一个土地利用的前提，那就是“低碳”。因此，在土地利用的指标体系中应加入针对土地利用碳排放的新指标，即单位面积的碳排放量。这一指标将作为产业引入和项目开展的预评要素，进一步完善指标体系的作用，提高产业和项目的生态准入门槛，将高排放、低效率、低效益的“高碳”项目排除在外，引导和促进低碳产业的发展和低碳项目的开展，直接有效地降低土地利用碳排放量，兼顾“低碳”与“经济”。

3、税收调节。对粗放利用的土地征收重税，对集约利用的土地施以轻税；对环境影响恶劣的产业和项目征收重税，对环保低碳的产业施以轻税。通过企业所得税、资源税、增值税、消费税、出口退税多种税收制度为低碳产业减负，引导和推动先进产能与低碳产业的发展，促进产业结构和经济增长方式的转变。

4、碳交易市场。碳交易基本原理是，合同的一方通过支付另一方获得温室气体减排额，买方可以将购得的减排额用于减缓温室效应从而实现其减排的目标，实际上就是碳排放权利的交易。碳交易把气候变化这一科学问题、减少碳排放这一技术问题与可持续发展这个经济问题紧密地结合起来，以市场机制来解决这个科学、技术、经济综合问题。1978年我国的碳排放量是13.8亿吨，2007年达到了61亿吨，随着经济的高速增长，碳排放总量将进一步提高，碳排放交易市场体系的建立和健全可以促进我国低碳技术和低碳产业的发展，从而有效减少土地利用碳排放。碳交易市场由津贴市场和以项目为基础的市场组成。津贴市场是指公司出售或购买碳排放权，而这种权利是由政府直接分配的。项目为基础的市场，其所需的碳排放量主要以后期可吸收碳的量为基础进行判断。碳素税就是碳交易的一种具体表现形式，它对二氧化碳的排放量进行缴税，这种胡萝卜加大棒的方式，可以一方面允许企业创造利润，同时也督促企业降低二氧化碳的排放量，这对于整个市场和企业来说都大有裨益。巨大的碳排放需求也强烈呼唤世界碳交易体系的及早建立。世界银行的一份报告指出，最近碳排放权的交易额达到1，263亿美元，比2007年猛增了90%。二氧化碳的交易总量也从2007年的30亿吨增加到2008年的48亿吨，涨幅达55%。碳排放权目前在世界10个市场上进行交易，我国应尽快建立与欧美接轨的特色碳排放市场体系，并在国内建立各省、市、区之间、重点行业大中型企业之间的碳交易市场。

（三）保育土地碳汇。要实现低碳化的土地利用，不仅应从节能减排上有效减少土地利用中的碳排放，还应充分发挥土地的生态价值，重视“绿地”的“碳汇”效应，《联合国气候变化框架公约》中将“碳汇”定义为自然界中碳的寄存体，从空气中清除二氧化碳的过程、活动和机制。碳汇在降低大气中温室气体浓度、保护城市生态功能等方面有着重要作用。在土地利用中，一方面应注意对原有植被的保护，减少“绿地”面积的损失；另一方面应加强对城市绿化面积的建设，通过建造城市“绿地”，利用城市植被吸收二氧化碳。通过增加碳汇的办法降低二氧化碳浓度是一种成本低、效益好的手段，也是最容易参与的一种方式。在“绿地”的建造方式上除了增加城市的绿化带外，上海世博会也为我们带来了一些新思路，比如在建筑物墙上和顶上栽种小灌木，为主体建筑“降温”。这些绿色植被既是环境温湿度的自动“调节器”，又是控制碳氧平衡的“氧气机”；既是吸收有毒气体的“解毒器”，又是减灭有害微生物的“灭菌器”；既是滞尘滤尘的“吸尘器”，又是产生负氧离子的“发生器”，同时植物具有降噪功能，是天然的“消声器”。如此与建筑物融合的绿色植物，在实现碳汇的同时，并没有增加使用城市的土地面积，从而达到城市土地集约节约利用的目的。

四、对策建议

（一）通过制度与法律法规的约束，合理布局低碳产业项目用地。加强对碳排放相关指标的控制，利用土地总体规划制度，对于传统高碳产业项目用地加以限制，提高其门槛，抑制高碳项目用地需求，而对低碳产业项目用地制定相对宽松的供地政策，提高低碳经济型用地的总量和所占比例。有效引导资本向低碳产业转移，以此加强对低碳产业的投资力度与强度，促进产业结构调整、优化升级，促进低碳产业成长，刺激低碳经济发展。在各地区的土地利用年度计划上，结合当地基本情况，合理调节供地规模与布局，达到以土地供应引导需求，在低碳化视角下合理高效利用土地的目的，逐步完成从高碳、高能耗、高排放、高污染式发展向低碳、节能、环保式发展的转变，促进低碳城市建设，低碳经济的可持续发展。另外，还可以在法律法规方面，出台适合低碳经济发展的法律法规，或对原法律法规进行必要的修改完善，从制度上创新，以低碳化的视角在立法层面的高度上促进土地用地结构的改变。

（二）通过土地供需价格调节土地市场。利用土地价格的杠杆作用，对于耗能排碳量不同的项目产业用地制定差异化的价格标准，调节土地市场供需结构。对于在一级市场上出让的土地，将高碳与低碳用地区别对待，区别定价，通过土地价格调节投资方向；对于二级市场上转让的土地，则可在转让税费上，将高碳与低碳用地区别定税。通过差异化的土地价格和税费标准，同样到达引导资本向低碳项目转移的目的，最终促进低碳经济的发展。

（三）利用土地金融工具优化配置低碳土地资源。利用土地金融工具，在土地信贷、土地融资、土地抵押等方面给予低碳项目用地一定的优惠与支持。完善房地产信托基金建设，对于低碳房地产的开发，给予相应的土地金融支持，拓宽其融资渠道，丰富其融资方式，降低其融资风险，优化其融资结构。土地金融业的发展反过来又可促进土地资源的优化配置，促进土地的集约节约利用，进一步减少土地粗放利用中的碳排放。

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