落实公民政治权利:化解社会矛盾的有效途径

颜世颀，侍 炎

(1.淮阴工学院人文学院，江苏 淮安 223003;2.淮安市环保局辐射与固废管理办公室，江苏淮安 223001)

1 当前中国社会矛盾产生的主要原因是权力缺乏有效的制约

任何社会都不可避免地存在着社会矛盾和冲突，科塞把引起社会矛盾冲突的原因划归两种基本类型:一种是物质利益;另一种则是价值观念。［1］从当前中国的具体情况来看，物质利益是导致中国当前矛盾和冲突最主要的原因［2］。利益冲突的主体是谁呢?就是官和民。据中国人民大学社会学系2003年在全国城市范围内进行的抽样调查显示，社会上当官的与老百姓是第一对最容易发生冲突的群体，比例高达44.1%。［3］为什么当代中国官民之间会产生如此之多利益矛盾呢?关键在于政府的权力没有受到有效制约。孟德斯鸠早就说过，权力不加制约就会被滥用，因为一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。［4］

一是，缺乏制约的权力不反映民众的利益诉求，广大民众相对剥夺感的产生是社会矛盾产生的根本原因。改革开放以来，随着中国国家实力的不断提升，国家向公民提供的公共物品也日益增多，但是，在很多地方，农民、工人等弱势群体的利益得不到表达，分配方式和原则向组织起来的强势集团倾斜，这样便发生政策扭曲，加剧本来已经由于经济的发展而产生的不平等，贫富差距过大现象开始凸显。表征一个社会收入平均程度的基尼系数在1981年为0.288［5］，二十世纪90年代以来，基尼系数达到0.4577，已经超过了国际上通常认为的中等贫富差距程度。［6］之后中国城乡整体的基尼系数持续上升，2004 年达到0.465［7］，属于世界上收入分配不平等比较严重的国家，并且收入分化带有明显的群体特征。经济的增长并未带来民众的幸福感的增强，相反却产生了严重的相对剥夺感。

二是，缺乏制约的权力侵害民众的利益，这是社会矛盾产生的直接诱因。改革开放以来，各级政府深受GDP的影响。一些地方政府在追求GDP增长的过程中不惜污染环境、暴力征地、强力拆迁，使得民众的利益受到极大损害。近年的许多大规模的群体性事件都是由这类原因引起的。利益受到侵害后却迟迟得不到解决，进一步加剧了社会矛盾的积聚。

三是，缺乏制约的权力销蚀政府公信力，减弱了政府化解社会矛盾的能力，进一步放大了社会矛盾。在缺乏制约的环境中，某些地方政府以及某些官员会变得恣意妄为、蛮横腐败，这种现象对政府公信力造成了严重的伤害。尤其是近年来一些地方政府为了追求自身利益而不顾事实，欺骗群众，如华南虎事件等，导致民众对这些地方政府不满的基础上又加上了不信、不服，致使政府的形象乃至政府的公信力受到严重影响，减弱了政府化解社会矛盾的能力，恶化了矛盾化解的环境。在这种背景下，任何一个偶然事件，都有可能导致民众和社会情绪的“井喷”，酿成不应有的过激行动。

总之，由于公民没有控制政府及其官员的实质性的权利，因而，漠视公民意愿和侵害公民利益的事情在所难免，公民不满情绪的产生和累积必然导致社会矛盾的爆发。

2 公民政治权利能有效地制约权力

既然当前社会矛盾是由于权力不受制约所致，那么化解社会矛盾的治本之策就应当从制约权力入手。如何制约权力呢?权力制约问题一直是政治学研究中的一个核心问题。在制约权力的多种方式中，权利制约是一种有效的制约形式，而政治权利制约又是权利制约中最主动的方式。政治权利又称参政权或民主权利，是公民参与政治活动的一切权利和自由的总称。它是公民的经济要求在政治上的集中反映，是公民权利的重要组成部分，也是公民其他权利的基础。政治权利是保障公民参与政治决策过程的权利，是支配国家的权利或自由(Freedom to State)［8］。“纯粹的法律自由不过是不受压制的自由，而政治自由则是采取行动的自由。”［9］政治权利的能动性质决定了公民可以运用这些权利对政府予以制约，成为指导和监督政府的力量。具体来说，公民政治权利对权力的制约体现在以下几个方面。

一是，进行利益表达。利益表达就是公民通过政治权利来表示对与自己利益攸关的政策、法律、制度的态度以及力图对政府产生影响的各种行为。公民能够通过自主的利益团体、政党和大众传播工具等沟通机构提出自己的政治要求，也可以采取提出询问、要求、请愿、甚至采取抗议、游行示威、罢工等非暴力激烈行动等多种方式进行利益表达，以使当政者了解他们的意愿和愿望。

二是，选举政府主要官员。公民的选票是一种重要的政治资源，可以对精英人物或政党进行选择和制约。一方面，公民可以挑选那些选择倾向与自己最为相似的人或他们最信任的人，从而能保证政策制定和执行人员的能力;另一方面，选举的存在使当选人员因期待选民的支持而加强其反应性，促进当选人员对选民提出的政策问题进行认真的考虑，对大批分散的利益要求进行整合，从而使得公民的利益要求能够进入政策选择。

三是，监督政府及其官员。监督是公民对政治运行过程中的政治决策、政治执行等进行法律和道德方面的监控和督促。公民通过监督，一方面能够保证政治决策的正确制定和贯彻执行，及时发现错误并予以纠正;另一方面，监督能够对政治领导人的政治行为进行监控，防止滥用权力、以权谋私的腐败现象滋生和蔓延。监督是政治中的“纠偏”机制，能够及时纠正政治运行中的错误，使其始终沿着正确的轨道运行。

公民政治权利的享有满足了公民参与政治生活的愿望，提供了公民影响公共权力的手段，能保证权力行使的正当性。因而受到制约的权力一方面必须对公民的利益表达做出回应，不敢恣意侵害公民的利益;另一方面，公民对权力的制约有利于提升政府的合法性和公信力。这一切都有利于化解社会矛盾或问题，形成稳定合理的政治秩序。

3 当前中国法定政治权利与现实政治权利之间存在落差

虽然公民政治权利能够有效地制约权力，从根本上化解社会矛盾。然而在实践中，当前中国公民政治权利往往由于保障不力、过度限制以及救济乏力等原因不能发挥应有的作用。

一是，保障不力。公民政治权利的法律保障是指国家通过制订完备的法律来保障公民政治权利的不被侵害和顺利运作。中国公民政治权利的保障模式是普通法模式，即政治权利的具体内容和保障方式均只有通过普通法律加以具体规定才能实现。其具体的运作技术是:宪法首先规定了政治权利，普通法律再依据宪法的有关规定而对宪法权利的内容进行具体的界定，然后在法律所界定的范围之内付诸保障和实施。［10］也就是说，宪法有关政治权利的规定通常通过部门法而得到落实。中国现行宪法规定的公民政治权利除选举权、集会、游行示威等自由外，其他政治权利和自由都未立法。因而这些尚未立法的政治权利还主要是一种宪法上的权利，缺乏具体的法律保障。尽管国务院和有关部门制定了一些条例或部门规章对有关出版、新闻以及社团等方面的权利进行规范和保障，但是这些法规层次较低，权威性不够，无法替代法律的保障作用。

二是，过度限制。在中国，由于《宪法》未规定对基本权利限制的界限［11］，加之法律法规对公民政治权利的保障过于原则，因而在实践中出现了一些貌似合法实则限制公民政治权利的现象，造成了对公民政治权利的过度限制。公民选举权通常受到陪选、代表机构以及官员代表比例过高等做法的限制，造成选举流于形式，选民意志不能真实地表达。表达自由在实践中的过度限制主要来自于某些官员利用名誉权和国家机密等借口限制公民进行自由表达。对监督权的限制主要有“截访”和政府信息公开不到位等因素。

三是，救济乏力。在目前，中国公民政治权利的救济范围狭小，救济途径单一。加之公民政治权利的法律规定不明确，并且倾向于作压制性的解释［12］。因而，公民政治权利一旦受到侵害后，很难得到救济。中国历来遵从大陆法系的传统，将“权利受侵害”作为侵权行为要件之一，如果没有原有权利的存在，也就无所谓侵权，无所谓救济。加之中国目前宪法不具有可诉性，宪法的基本权利不具有直接的法律效力，因而，即使宪法上明文规定的基本权利，如果没有普通法律作出明确规定，也不可能得到救济。中国现行宪法规定的公民政治权利除选举权、集会、游行示威等自由外，其他政治权利和自由都未立法。所以，中国公民政治权利如受到国家机关及其工作人员侵害，除个别案件外，我国的司法保护基本上是一片空白。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，将可诉的具体行政行为限定在侵害人身权和财产权行为范围以内，并未规定将政治权利纳入行政诉讼的受案范围。这就是说，如果公民的政治权利受到行政机关和行政机关工作人员的侵害，公民无权通过行政诉讼的途径来获得救济。

总之，由于立法宗旨的偏差以及制度设计上的缺失，目前中国还没有形成一套对公民政治权利进行妥善保障的法律和制度体系，在实践中出现公民政治权利受到过度限制与侵害的事情屡有发生，出现法定权利与现实权利之间的巨大落差。

4 落实公民政治权利的展望

公民政治权利的落实是当今世界民主化趋势的当然反映和中国共产党及中国政府的不懈追求，但为什么还会出现法定政治权利和现实政治权利之间的落差呢?这主要是由政治民主化与政治权威化二者之间的矛盾决定的。民主和权威是政治现代化的两大核心目标，它们贯穿于现代化的全过程。［13］现代化要求强化国家和政府的政治行政权能，但成长中的公民社会要求扩大独立和自治的权能，因此，民主诉求和国家权威这二者之间的矛盾冲突是后发外生型现代化过程中的一个突出现象。阿尔蒙德曾指出，不可能同时提高政府能力、人民参政程度，因为政治有一条必然的基本原理:要人民参政首先必须政府具有能力。［14］因而，在后发外生型现代化的早期，民主和权威的冲突有其必然性。中国作为典型的后发外生型现代化国家，必然存在政治民主化与政治权威化之间的冲突。那么在此冲突下，中国如何落实公民政治权利呢?

一是，落实公民政治权利的可行性。落实公民政治权利的时机已成熟。目前中国的现代化建设已取得了重大进展，市场经济体制逐步完善，经济总量持续高速增长，政府在推动经济和社会发展方面已经取得重大成就，政治民主化与政治权威化之间的冲突已经发展到通过民主化来提升政府的权威性。随着改革开放的不断深入，公民社会逐步发育成长，公民的权利意识和组织程度不断提升。中国民众的需求开始形成一定的政治压力，这就要求政府顺应潮流，通过赋予公民政治权利转变权威模式，提升政治合法性，进而提高政府的权威性。这标志中国落实公民政治权利的经济、政治和社会条件已基本成熟。落实公民政治权利不需要进行大的政治变革。在社会主义国家，宪法是人民权利的保障书。在现行宪法中，公民政治权利主要包括:选举权与被选举权;言论、出版、集会、结社、游行、示威自由;批评、建议、申诉、控告、检举和取得赔偿权。应当说，现行宪法规定的各项政治权利形成了一个较为完整的逻辑体系。这些权利的顺利行使能够保障公民在政治生活中进行利益表达，并通过选举或被选举以及罢免与监督等形式影响公共政策，起到控制政府、维护自身权益的作用。公民政治权利的落实只是把宪法规定的这些权利贯彻到实际政治生活中，而不必对宪法、基本政治制度进行大的变动。

二是，落实公民政治权利的方式。中国社会主义民主政治建设采取了在执政党的领导下有秩序渐进的方式，这种循序渐进的方式也是落实公民政治权利的方式。中国的改革不是在执政党顷刻瓦解、国家政权更迭之际酝酿发动的，而是在保持国体、政体不变的前提下，由执政党主动作出的选择。［15］渐进政治改革是在现行政治制度的框架下对作为制度外在表现形式的政治体制以及体制内权力结构进行逐渐的、适度的调整。渐进政治改革的实质是在不改变基本政治制度的性质的前提下对制度的运行进行逐步的改良。［16］也就是说，渐进式政治改革不是变革社会主义的基本制度，不是对社会主义基本制度的否定，而是中国的社会主义制度的自我完善。在不改变基本政治制度的情况下，通过政治体制改革，进一步开发中国现行政治制度的民主空间来落实社会经济结构变化所产生的对政治权利的需求。

三是，落实公民政治权利的举措。首先，尽快制定有关公民政治权利的法律，对目前尚无专门法律保障的权利进行规范和保障。任何权利只有获得法律的表现形式和保障，才具有现实性。其次，进一步完善人民代表大会制度。公民政治权利的实质决定了公民政治权利的有效运作必须有一套完整的制度体系。新中国成立后，中国人民依据本国国情创建了以人民代表大会制度为核心的政治权利保障体系，为公民政治权的实现提供了制度平台和保障。在新的历史时期应当进一步完善人民代表大会制度，精简代表数量，规范议事方式和程序，进一步落实现行宪法赋予全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的职权，使各级人民代表大会真正成为反映公民的意愿、行使政治权利的制度平台。再次完善公民政治权利救济机制。建立健全法律规范的合宪性审查制度，对不符合宪法精神的行为和规范性文件进行纠正，消除法律规范对公民政治权利的侵害。把政治权利纳入行政诉讼范围;把抽象行政行为纳入诉讼渠道，允许行政相对人对抽象行政行为提起行政诉讼，有利于法制的统一和保障广大人民群众的合法权益。

［1］L·科塞.社会冲突的功能［M］.北京:华夏出版社，1989.

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