我国政府能力建设原则的再诠释

顾建国

(扬州大学，江苏 扬州 225009)

0 引言

政府能力建设问题的复杂性、艰巨性、长期性及其对全面建设小康社会存在的巨大影响，使其必须被摆在国民经济和社会发展的重要位置，必须得到社会各界的广泛关注与研究。同时，我们不难发现许多关于该问题的传统理论原则在历次党代会报告中都作了充分的阐述，这些阐述不乏创造性，更充满时代性，说明中国共产党在政府治理方略上正日渐清晰，方式方法也日趋成熟。而该问题的特殊性，使得任何单方面的“急症治标式”突破都只能短期有效，因此，要获得可持续的治本方案，首先要先在基础理论的体系化方面有所突破。

常见的研究中，习惯于将政府能力问题分解为政府的政治统治问题、经济发展问题、社会管理问题和文化进步问题，其中特别强调经济发展问题，并认为它是政府能力问题的关键，而这种分解只是对问题作了形式上的把握。根据系统论的原理，笔者以为政府能力的建设问题一定要跳出政府的圈子，才能找到问题背后的答案。问题的实质是如何促进各项事业全面协调可持续的发展，而非片面的经济发展问题，“把发展作为解决中国一切问题的关键”对我们认识政府能力的建设问题有根本性的指导意义。发展的问题一定要用发展的理念去思考，发展一定是科学发展观指导下的发展，政府能力的建设必定根源于理论的发展。

1 我国政府能力建设基本理论原则

1.1 坚持人民主权原则，明确政府权力的本源

所谓主权是指“一个国家的最高权力的概念，据此，某些个人、机构或团体在政治社会中享有最高地位，并可以作为最终手段把他的或它的愿望强加给这一社会内的其他机关或个人。”［1］它是近现代宪法建立的基本原则。人民主权原则是社会契约论者坚持的现代民主政治理论的基石。霍布斯、洛克、卢梭等公认的权威政治学家们认为，为了摆脱“自然状态”的种种不便，人们在理性的指引下共同约定，都放弃自己的权力并把它交给最高权威主权者来行使，因此，现代政治国家的公共权力无论是名义上还是实质上都来源于全体公民的权力让渡，而国家的本质是一个根据社会契约和人们的授权，运用全体人民的力量和手段来进行共同防卫和维护和平的人格。正如卢梭所言:“国家是民众的结合体，是一个公共的人格。”［2］人民是国家人格的主体，人民也理所当然的是公共权力的“所属主体”，一切较为进步的国家形态和政治体制结构形式中都以法律的形式加以明确的规定。如《中华人民共和国宪法》第2条:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”作为“行使主体”的国家只有服从的责任和义务，公共权力的行使应该受到人民委托目的的限制，一旦政府忽略或破坏这一目的，人民就有权收回他们的权力。

但遗憾的是，人类历史进入政治社会以来，主权角色混乱甚至颠倒所带来的危害不可胜数。对此，我国历史学家郭沫若曾撰写《甲申三百年祭》认为，大顺政权即使成功，而其代表的运动迟早也一样“变质”，在历史上可以说是“断无例外”。而同在十七世纪初(1610年)，伦敦市民抗议国王对其经济活动横加干涉的斗争，就是以宪政的制度框架为依托，以宪法传统为武器，取得了迥异之果，这表明:通过“法律传统”而确立“人民无可质疑的权利”是使社会免于“专断统治”之祸唯一有效的制度方向。于是，人民主权的核心内容——民主政治必将成为人类社会政治思想的终极选择。

我国民主政治已经成为中国特色社会主义建设的有机环节。党的报告也明确提出要坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。通过尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展依靠人民、发展为了人民、发展成果由人民共享，最终实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

1.2 坚持效能优化原则，促进社会效益的实现

亚里士多德认为，人类之所以选择城邦形式的集体生活，不单纯以生存、经济、军事等为目的，而是为了过上更优良的集体生活或政治生活。这种优良的生活需要秩序支撑，正义恰是秩序之基，因为只有正义才能“判断是非曲直”，故城邦的一切权能均应以正义为原则。［3］实际上在政治统治和行政实践中，正义不仅要求政府的判断公正准确，还逻辑地内涵了时效性规定——即效能优化原则。亚氏从“效能”角度对政府结构进行分析，他说政府权能内部应有着合理的分工与合作。政府应有议事、行政与审判三种不同职能及对应的三组机构，分拥不同权利和权力，他们的分工合作是政府良好运作的重要前提，因为机构的集体性能优于个别性能。

相当长的时期以来，不少人总认为，中国的一切问题都可以从经济根子上找到解释，因此，发展经济是解决一切问题的“灵丹妙药”，于是乎对“时间就是生命，效率就是金钱”的曲解淹没了经济社会发展中的众多理性的审视和质疑。在这一潮流中，投身经济建设的政府在很大程度上已经迷失了自己，经济社会的快速发展使身陷“裁判员”和“运动员”双重角色冲突的政府面临层出不穷的新情况、新问题，管理事物激增的“硬约束”和提高行政效率的“呼声”使得效率工具一度成为政府行政实践的目的。这种缺乏正确理论指导和相应能力支撑的“唯效率论”带来的权力过度集中、机构膨胀等反而导致“行政低效”的“悖论”。为实现效能的优化，政府要提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障。我们强调的效能优化原则更注重政府在高效率行政基础上取得的全部正负效益之和，包括当前的与长远的、现实的与潜在的以及政策的“溢出”效益等;或者说是政府行政的产出与投入之比，比值越大，则效能越高，反之亦然。

1.3 坚持权力合法原则，寻求民主政治的认同

合法性是现代政治学的一个重要概念和分析工具，是对亚里士多德关于城邦之内愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分的“公理”的继承和发展。哈贝马斯认为:“只有政治秩序才可能拥有着或丧失着合法性，只有它们才需要合法化。”［4］阿尔蒙德的理解是:“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的。”［5］虽然，政治秩序离不开政治权力的支持，但其长期的稳定与发展基础则只能是自身高度的合法性。合法性的大小意味着某种政治秩序被认可的程度的高低，也就是社会对政府拥有和行使公共权力的过程与结果的认同程度。它不可能靠法律或政治权力的强制规定来宣称对其拥有，而是来自社会各阶级、阶层、利益集团对公共权力最大程度的认可与自觉自愿的服从，它既是政府拥有和行使公共权力的前提，又是对政府公共权力行使结果的判断。政治权力的合法性基础一般包括三个方面:意识形态基础、制度基础和有效性基础。［6］所以，在现代民主政治社会里，正如利普塞特指出的那样，民主制度的合法性不仅仅在于它的民主性，还在于它的有效性。民主制度一旦丧失民主性(即出现“政治参与危机”)就会导致合法性危机;如果缺乏有效性，也同样会导致合法性危机。［7］

当前，我国公民政治参与有序扩大，依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效 。［8］但我们也必须清醒地认识到，不论是宏观还是微观层面，都必须坚守权力合法原则，做到依法治国、依法行政，并着力加强政府提供基本公共服务能力的建设，扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义。

2 我国政府能力建设的具体实践原则

在明晰了我国政府能力建设的理论体系之后，针对我国行政实践的历史和现实，笔者认为，实践原则的系统化阐释也是公共政策制定与执行过程中不可或缺的工作。实践原则具有两个维度的要求:首先，必须是理论原则指导下的实践，同时又必须能够形成回路，反馈和验证理论体系的合理性;其次，具体的实践原则之间要相互联系，相辅相成，形成系统，并最终形成指导政府能力建设的经纬交织的网络体系。

2.1 求真务实原则，这是对实事求是的进一步深化和拓展

求真要求各级政府机构和各级领导干部掌握科学的方法、付出艰苦的劳动，务实则必须克服现实生活中的各种困难。做到求我国社会主义初级阶段基本国情之真，务坚持长期艰苦奋斗之实;求社会主义建设规律和人类社会发展规律之真，务抓好发展这个党执政兴国的第一要务之实;求共产党执政规律之真，务全面加强和改进党的建设之实。作为世界上最大的发展中国家，从理论上讲，我们需要进行现代化准备阶段的原始积累而遵循“效率优先，兼顾公平”原则，实际上，建国60多年以来也一直是这样做的。国家通过“剪刀差”把绝大部分的财富转移或截留在工业和城市建设上;转轨过程中，又是农民贡献了他们赖以生存的土地，千千万万的工人放弃了他们的工作机会全力支援了经济建设的快速发展。但是，我们也必须时刻在经济发展和社会公平与发展之间维持大体上的平衡，毕竟“不患寡，而患不均”的中华民族传统从来都是把“公平”放在其政治思想追求的首位，无数的社会动荡以及社会主义新中国建立的背后无不闪动着这一朴素思想的光辉。其次，表面上看，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，GDP总量已经超过日本，名列全球第二，仅年度的中央财政收入就超过了10万亿之巨;但我们往往忘记了“表面光鲜”背后所付出的资源、环境及社会公平的沉重代价。其实，相关统计表明，我国每年的GDP用于投资的部分占其总额的40～45%，而美、德、法、印等国只有10～20%;中国的出口依赖型经济模式中，类似如每20美元的外贸额度能落到国人口袋的“血汗钱”只有35美分的例子比比皆是。另外，还有享受“超国民待遇”的大量外资产出的GDP，利润进了别人的腰包，却只给我们留下了资源、环境压力和贸易顺差的“漂亮数字”，客观地讲，此类现象既不符合社会主义建设规律，也有违人类社会发展规律之真，必须纠正。

2.2 与时俱进原则，这是马克思主义发展观的题中应有之意

发展是一切客观事物的本质属性和存在状态，并与具体的实践环境存在着多样的普遍联系。马克思主义对人类社会的发展有着普遍的指导意义，但它没有也不可能把世界各国的政治、经济和社会实践活动都进行彻底的分析，并分别开出“药方”，更何况世界范围内的经济社会形式及其发展是任何人都不能预料的。因此，我们要在坚持马克思主义的指导地位的基础上，立足于新的实践与新的发展，着眼于对重大问题的理论思考，正确作出回答，用发展着的马克思主义指导新的实践。不断继承和发展马克思主义是我们建设社会主义社会的根本思想。指导了中国新民主主义革命和改革开放的伟大实践的毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系就是马克思主义的新发展。在经济建设取得一定成就却又陷于体制转轨与经济全球化的双重“挤压”，社会发展方向面临重大抉择的今天，我们更应该有勇气、有智慧、有魄力作出理论上的创新与突破，为中国人民乃至全世界人民的进步与发展建立新的功勋。

2.3 服务公民原则，这是为人民服务的执政意识的具体体现

在现代政治理论和实践中，人民主权原则的确立论证了人民是一切公共权力的“所属主体”，而作为“行使主体”的政府只不过是受人民的委托来行使“公权”的命题。卢梭明确指出:“行政权力的受任者决不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤消他们，对于这些官吏来说，决不是什么订约的问题，而只是服从的问题，而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”［9］人民把自己的权力交给政府来行使并不是无偿的“担负完全归你而利益完全归我”的意愿，根据“公平的约定”，人们要得到自己所丧失的一切东西的等价物以及更大的力量来保全自己的所有，这就是至高无上的“公民权利”。政府能力建设的服务性原则其实就是“契约”思想的时代解读，“领导就是服务”应当成为每一个行政决策和执行人员的基本政治理念和价值取向。一般来讲，政府对经济社会事物实施管理的主要方式是制度(或曰公共政策)的制定与执行，而“制度与其理念如同一枚钱币的正反两面，差别在于制度是表层的行为法则，理念是深层次的行为信念。”［10］所以说公共政策的决策、执行都应立足在“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的服务价值初衷，以人民“答应不答应，高兴不高兴，满意不满意”为最终的评判准则，才是政府能力建设的正确方向。

3 创新是加强和改进我国政府能力建设的动力引擎

胡锦涛同志在十七大报告中57次谈到创新，特别强调了“实践永无止境，创新永无止境”。江泽民同志也曾指出:“创新，是一个国家不断发展、在国际竞争中取得主动地位的重要决定因素。我们必须树立强烈的创新精神，在学习前人创造的优秀文明成果的基础上，扬弃旧义，探索新知，不断推动理论创新、制度创新和科技创新。”政府能力建设的创新主要包括理论创新、制度创新和技术创新三个方面。“引擎”其意是把其他能量转变为机械力和运动的机器，对于我国目前的政府能力建设而言，就是需要通过创新这种强势动力来推进我国政府能力建设。

首先，从理论创新上来说，政治理论创新最具有战略上的重要性。它与“三个文明”建设中一系列具有全局性、根本性和长远性的问题直接相关，是政府“做正确的事”的前提。我国的政治理论创新是政治主体自觉地通过理性思考以改革政治主客体的思想解放行为和过程。改革意味着既有利益格局的改变，由此引发的利益矛盾不可避免;因此要在协调各方的基础上，纠正或提出新的关乎政治、经济、社会、文化发展的方向及应采取的战略措施，优化或安排新的配套机制。在这一方面，中国共产党在革命战争和社会主义建设中形成了优良的传统，积累了丰富的经验，结出了丰硕的成果:毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及“科学发展观”都是政治理论创新的经典之作，它们既是党的执政理念和经验的总结、提炼和创新，更是政府主导社会主义现代化建设必须严格遵循的指导思想。但结合我国的后发现代化的实际，我们的政治理论创新应采取慎重措施逐步推进，避免激烈的政治斗争和社会动荡的出现。此外，在社会主义政治理论创新、制度创新中，我们还应当大胆借鉴和吸收包括资本主义政治文明在内的一切优秀政治文明成果。社会主义并不一概否定和排斥已有的文明成果;相反，它只有在借鉴和吸收全部人类优秀文明成果的同时，才能创造出满足最广大人民群众所需要的新的文明成果。我们一方面要时刻牢记，“西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产。”“一切别的东西都试过了，都失败了。”［11］决不能搞“三权分立”，决不能搞多党制和议会制，要杜绝借口创新而搞全盘“西化”的错误倾向。另一方面，也要把“资本主义所积累的一切最丰富的、从历史的角度讲对我们是必然所需的全部文化、知识和技术由资本主义的工具变成社会主义的工具。”［12］

其次，政府管理的手段和技术创新是增强政府能力、提高行政效率的动力之源，是政府“正确地做事”的物质保证。在经济转轨、社会转型的宏观环境里，随着政治、经济等各项体制改革向深水区迈进，以及知识经济背景下开放性经济社会发展与世界经济社会的融合，社会新事物、新问题及政府自身管理事物大量涌现，使以往靠增设机构、扩充人员的管理方式因机构臃肿、人浮于事、推诿扯皮、相互干扰导致行政效率、效益的双重下滑而必然的成为“过去时”。我们认为，扭转上述局面的有效方法之一就是创新政府的管理手段和技术，如对不涉及国计民生的经济社会活动和行为变行政审查、行政许可为行政登记、行政备案制，完善和强制公共产品的招投标制，以及建设电子化政府等，它们对于政府脱身于烦琐的微观事物、及时发现和高效解决问题、强化宏观管理有着直接的帮助。

总之，政府能力建设不仅要“正确地做事”，还要“做正确的事”。这要求政府能力建设必须强化理论指导，在中国特色社会主义民主政治体制下，通过扩大和巩固其合法性基础，保证其朝向正确的方向;以“为人民服务”的执政意识，坚持求真务实、与时俱进的政策创新与执行机制，并始终代表着最广大人民群众的根本利益，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。那么，我们就有理由相信，全面协调可持续性发展的社会主义和谐社会、高水平的全面小康社会定能早日实现。

［1］戴维.M.沃克.牛津法律大词典［M］.北京:光明日报出版社，1988:842.

［2］马啸原.西方政治思想史纲［M］.北京:高等教育出版社，1997:560.

［3］亚里士多德.政治学［M］.北京:商务出版社，1981.

［4］尤尔根·哈贝马斯.交往与社会进化［M］.重庆:重庆出版社，1989:841.

［5］G·A·阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策［M］.上海:上海泽文出版社，1999:35.

［6］马宝成.论有限政府的合法性基础［J］.北京:北京行政学院学报，2001(3):59-61.

［7］利普塞特.政治人一政治的社会基础［M］.北京:商务印书馆，1993:561.

［8］本书编写组.十七大报告学习辅导百问［M］.北京:学习出版社，2007:18.

［9］卢梭.社会契约论［M］.北京:商务印书馆，1980:327.

［10］刘祖云.“服务型政府”价值实现的制度安排［J］.江海学刊，2004(3):49-53.

［11］毛泽东.毛泽东选集［M］.北京:人民出版社，1991:1471.

［12］列宁.列宁选集［M］.北京:人民出版社，1995:547.