加强和创新社会管理关键在基层

民革黑龙江省委课题组

（民革黑龙江省委，黑龙江哈尔滨150001）

加强和创新社会管理关键在基层

民革黑龙江省委课题组

（民革黑龙江省委，黑龙江哈尔滨150001）

在我国，社会管理和服务的重心在基层，社会稳定的根本也在基层。加强基层社会管理和服务，是加强和创新社会管理的基础工程。要改善和创新社会管理、提高社会管理科学化水平，必须抓住基层这一源头。基层稳定，整个社会才能稳定；基层发展，整个社会才能发展。只有搞好基层社会管理和服务，才能从源头上化解各种矛盾，才能切切实实地维持稳定，保证经济社会高速健康发展。

社会管理；基层；服务；创新

2011年2月，中共中央胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，提出要扎扎实实提高社会管理科学化水平，不断完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，为党和国家事业的发展营造良好的社会环境。在我国，社会管理和服务的重心在基层，社会稳定的根基也在基层。社区建设、社会组织和社会工作在社会管理中居于源头性和基础性地位，要改善和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，就必须要抓住基层这一源头。

为了解我省基层社会管理的现状和存在的问题，民革黑龙江省委成立了以专家学者为主的调研组，深入到大庆、齐齐哈尔等地开展调研。在走访了几个基层社区和村委会后，我们发现，基层社会管理特别是城市社区管理人员在创新社会管理机制方面作了很多努力，创新了很多办法。但从总体看，仍然存在着体制、机制滞后，资源、人力匮乏，方式、手段有限等问题。计划管理体制下的政府管理单位直接管人的模式不再适用，政权建设在城市社区层面没有延续到居民的直接管理层面，管辖出现了死角。街道与居民联系不紧密，基层群众诉求不畅，有困难得不到及时解决，深入基层面对群众开展工作的很少，上门服务的更是寥寥无几。同时，社会管理工作人员偏少，缺少真正的专业管理人才，管理方式有限。由于体制和资源的制约，社会管理仍然主要靠行政手段通过管、控、压、罚来实施，社会管理效率不高，社会矛盾容易激化。

一、做好社会管理应把握的原则

（一）重点在基层

加强基层社会管理和服务，是加强和创新社会管理的基础工程。基层稳定，整个社会才能稳定；基层发展，整个社会才能发展。只有搞好基层社会管理和服务，社会管理的大厦才具有扎实的根基。当前，我国大量社会需求来源于基层，大量社会问题产生在基层，大量社会矛盾根源在基层，这对基层社会管理和服务提出了更高的要求。在工作中，只有重心下移、关口前移，将人力、物力、财力投到基层，做好基层社会管理和服务工作，才能从源头上化解各种矛盾。

（二）关键在服务

胡锦涛总书记强调：社会管理“说到底是对人的管理和服务，涉及到广大人民群众的切身利益”。因此，必须始终坚持以人为本、执政为民的理念，着力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。只有始终坚持“以人为本、服务优先”的社会管理理念，想方设法为人民群众提供全面、优质的公共服务，以服务体现管理，以服务促进管理，以服务深化管理，才能真正获得人民群众的认可。

（三）保障在制度

社会管理是一项事关长远的基础工程，说到底是对人的管理和服务，服务的最重要内容之一就是提供社会保障。当前，和老百姓切身利益最相关的社会保障有四件事：住房、就业、医疗、养老。中共中央提出，到2020年实现城乡社会保障的全覆盖。如此宏大目标的实现，一定要从基层做起，离开了基层，我们的保障建设就会无的放矢。比如“最低生活保障线”、失业救济的实施，就需要基层工作者挨家挨户地核对落实。再比如，保障房的分配，谁符合条件，谁不符合条件，只有基层、居委会、邻里有资格判断。加强和创新社会管理，必须以体制机制创新为保障，实现社会管理和服务的常态化、系统化、机制化。只有建立健全相关制度，特别是不断创新政绩考核机制、财税分享机制等，才能有效推动和保障社会管理和服务的实现，不断提高社会管理科学化水平。

（四）基础在群众

群众是社会管理的对象，也是社会管理的主体。加强和创新社会管理，必须尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，努力提高人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及社会参与的意识和能力。只有充分尊重人民主体地位，切实发挥人民首创精神，积极引导人民群众有序参与、充分参与、高效参与，以决策共谋集中民智、以发展共建凝聚民力、以合作共管汇集民意、以成果共享顺应民心，才能形成政府和群众之间的良性互动，不断提升社会管理和服务水平。

二、做好基层社会管理的措施与途径

（一）充分发挥城乡社区的基础作用

我国社区在管理体制上分为城市社区和农村社区。改革开放30多年来，城市社区发生巨变，从过去的仅仅是单位大院式和街道居委会式的两种社区，演变为今天包括的物业管理式小区、工业开发区、技术开发区、高新产业区、科技园区、城乡结合部社区、流动人口聚集区域等在内的多种多样的社区形式。城市多种社区的新格局告诉我们：不能延续老的管理思路，而要在管理的方式、方法上作出创新。过去住在单位大院里面的时候，用一致化的管理方法就可以奏效，而今天社会分化突出，有的住在豪华小区、别墅小区，也有的则属于“蚁族”居住在城乡结合部，所以，管理的方式一定是不同的。农村社区的变化同样巨大。家庭联产承包以后，农村社区出现分散化的趋势，过去那种集中管理的模式已经不复存在。打工族外出后，不少农村社区呈现“空心化”、“老龄化”趋势，为适应农村人口结构的新局面，就需要采取新的管理方式。农村基层管理的稳定与不稳定，涉及到全社会的安定团结。据调查，近年的社会群体事件中，占很高比例的都是起源于农村中的利益纠纷，而农村群体事件中65%都是因征地拆迁引发的。所以，农村基层管理的成功与否，已经成为影响全社会稳定的突出问题。

首先，应加强社区体制建设。全面推行社区党组织、社区居委会、社区服务中心“三位一体、选聘结合”的社区管理模式，探索社区党建工作区域化、居民自治制度化、社会组织多样化、社工队伍专业化、社区服务精细化等新路子，实现社会管理社区化、社区管理社会化，实现政府行政管理和基层群众自治的有效衔接和良性互动。其次，要加强社区平台建设。加大投入力度，整合社区资源，建设以社区党员服务、养老服务、法律服务、就业服务、卫生医疗服务、困难群众帮扶服务等为内容的服务平台，形成一条龙的规范化服务体系。再次，要进一步加强和完善基层民主建设，深入推进基层群众民主选举、民主决策、民主管理和民主监督活动，实现城乡社区的自我管理、自我服务和自我教育。要深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我服务、自我教育为主要目的的民主管理实践，以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进城乡基层自治的制度化和规范化，让基层群众充分享有知情权、参与权、管理权和监督权，保障基层群众依法直接行使民主权利，有序参与社会公共事务和公益事业。

（二）注重发挥社会组织的协同参与作用

中共十七届五中全会要求培育扶持和依法管理社会组织，充分发挥社会组织的积极作用，支持、引导其参与社会管理和服务。社会组织是连接各个社会单元的桥梁纽带，是社会成员自我组织的基本方式。社会组织的健康发展和作用发挥是现代社会发展的一个重要特征。当前，在我国社会管理中，尤其是基层的社会管理中，这一平台并没有很好地发挥作用，社会组织的发展目前正进入正向推进阶段。我省社会组织现已遍布全省城乡，涉及社会生活的各个领域，形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织架构，社会组织服务领域已由初期的社会慈善、扶贫救助为主拓展到农村经济、行业管理、扶贫开发、卫生保健、文化体育、社区建设、社会服务等诸多领域。大庆市791个民办非企业单位中，社会中介服务51个，法律援助服务25个，民办教育事业467个，民办卫生事业151个，民办文化事业14个，民办劳动事业33个，民办民政事业50个。虽然近些年社会组织建设取得了一定成效，但相对于全国社会组织的发展态势而言，加强和创新的任务依然很重。一是功能地位不明。对社会组织的地位、作用、功能没有准确定位，一些社会组织是借助政府力量自上而下建立起来或者干脆本身就是从政府体系中分离出来的，个别行业主管部门把社会组织当成自家的“后花园”，安置机关分流人员和离退休领导，这在很大程度上影响了社会组织公益性、社会性、服务性功能的发挥。二是发展培育不足。一些地方和部门重视程度不够，未能把培育发展社会组织纳入经济社会发展整体规划。我省社会组织的发展缺少有效的保障机制和配套政策。如：在有关社会组织职称评定、税收减免、社会保险、资金支持等方面缺乏配套的扶持政策，使得大多数社会组织的从业人员归属感低，人员流动性大，队伍不稳定，人员专业化、知识化、职业化程度低，极大地制约了社会组织的发展。三是规范引导不够。自1989年社会组织实行登记管理以来，至今仍未形成一个与社会组织管理相适应的法规体系。现有文件、法规内容多侧重于程序性规定，缺乏针对性和可操作性。登记管理机关和业务主管单位都没有专门的机构和责任人负责社会组织管理，也缺乏约束与考核的具体措施。四是管理手段不力。目前，社会组织双重管理体制没有落实到位。登记管理机关没有足够力量管理数量庞大、性质各异的社会组织。市（地）社会组织管理工作人员还不能完全做到专职，多数只有1人负责，绝大多数县（市）基本处于“三无状态”，即无专门机构、无专职工作人员、无专项经费。业务主管部门只注重行业行政干预，不重视建设和管理，缺少管理社会组织的具体措施。

因此，要大力加强社会组织培育，扩大服务面。首先，应理顺社会组织党建管理体制。应研究出台《关于加强社会组织党的建设工作的意见》，建立“党委领导、组织部门指导、社会组织党工委负责、行业党组织推动，社会组织基层党组织落实”的党建领导体制和工作机制，进一步明确社会组织中各级党组织的任务。其次，按照社会化、专业化的要求，进一步推进政社分开，积极探索社会组织管理体制改革和登记管理方式创新，不断加强社会组织制度建设，积极解决社会组织发展中的困难和问题，加快社会组织专职工作者职业化、专业化进程，营造社会组织发展的良好制度环境。应将现有省、市、县（区）的民间组织登记管理机关统一更名为“社会组织管理局”。省社会组织管理局落实编制，配备人员，下设社会团体登记管理、民办非企业登记管理、基金会登记管理、信息综合、执法监察、社会组织党建等机构，进一步强化监督管理职能。再次，积极推进政府职能转变，调整和规范业务主管单位与社会组织的关系，实现政社分开。业务部门只保留行业引导、政策制定、宏观调控、优惠扶持等职能，将服务性、公益性职能转交给社会组织，不再行政性干预社会组织日常事务，运用市场化手段管理社会组织，从而形成“小政府、大社会”的良性管理格局。积极扶持发展行业协会、公益慈善类组织、农村专业经济协会和城乡社区社会组织，并要切实加强对社会组织的管理和监督，完善法制监督、政府监督、社会监督、舆论监督和自我监督相结合的监管体系，加大对违法违规社会组织和非法组织的查处力度，健全社会组织退出机制，提高社会组织的公信力。

（三）强化公民参与

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，是社会管理的“顶层设计”。增强社会的协同性、激发公众的参与感，是做好社会管理的重要环节。社会管理是社会全体的共同基础，单凭管理部门的管理很难达到好的效果，首先必须要提高公民的参与意识，鼓励民众的参与热情。由于我国是一个有着几千年专制历史的国家，政治民主、公民权利在传统文化中没有深厚的根基，文化的传承性在人们心理上积淀下来的臣民意识仍然根深蒂固，从总体上来说，公民的参与意识仍然欠缺，积极性、主动性仍然不强，公民参与处于低水平状态。社区作为接触民众最频繁、涉及民众最广泛的平台，理应发挥在扩大公民政治参与方面的作用，不断加强公民意识教育，通过居务公开、民主评议等经常性的政治参与实践，不断增强公民的主体意识、理性意识、权利意识、法治意识，使社会主义民主法治、自由平等、公平正义等理念内化为公民的内心信念，成为公民政治参与的内驱力。其次，要使民众的参与得到相应的法律保障。虽然我国制定了一系列法律制度来保障公民的政治参与，按照实体法律制度，我国公民享有广泛的政治权利，不仅有权选举人民代表，反应和表达自己的愿望与要求，同时也可以通过立法听证、行政听证等形式，直接参与法律法规以及政策的制订；在城乡基层群众性自治组织中，公民应有直接参加民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主自治权利。但从公民政治参与的实践来看，很多法律都忽视了程序民主，没有更加详细的规定，缺乏可操作性，往往使选举、对话、协商、听证等沦为形式。对于公民意愿的表达，一些决策部门只是“听而不取”，严重影响了公民政治参与的实效。因此，必须要不断完善我国现有的法律制度，通过实实在在具有可操作性的法律、规定等来切实保证公民的有效参与。

（四）建立和完善一支高素质的社会工作人才队伍

目前，我国正处于“黄金发展期”和“社会矛盾期”，社会成员生活方式多样化、利益诉求多元化、社会矛盾复杂化，一些如道德失范、心理失衡、贫富悬殊等社会问题凸显，急需建立多元化的社会综合治理机制，解决社会管理中复杂多变的矛盾和问题。广大社会工作者贴近基层，面对群众，能够及时了解到群众诉求，发现各种问题和矛盾，因此，必须不断建立和完善一支专业化、职业化的社会工作人才队伍。要出台和完善社会工作人才队伍建设的相关政策文件，以纲领性政策文件指导全国社会工作队伍建设，完善社会工作人才薪酬补贴、评估表彰、选拔任用等政策措施，建立社会工作人才队伍激励机制，为社会工作人才队伍提供优良的制度环境。同时，要科学设置社会工作岗位，坚持职业化发展取向。通过招聘引进和政府购买等途径，在涉及社会工作的党政机关、人民团体、事业单位、社区服务单位和公益性社会组织设立社会工作岗位，在社区扶持设立社会工作站，引导发展一批公办和民办专业社会工作服务机构，构建社会工作的服务平台。此外，还要加强对社会工作者的教育培训工作，提高广大社会工作者社会管理和服务的能力。大力发展社会工作专业教育，加强广大社会工作者的岗位培训，逐步提升社会工作者的社会服务水平。

加强和创新基层社会管理关键在基层，而基层社会管理需要调动各个方面的积极性和主动性，需要多方面参与和努力。只有努力做好基层社会管理服务工作，才能从源头上化解各种矛盾，保证社会高速健康地发展。

责任编辑：王佳玲

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1671-1262（2012）03-0026-04

2012-03-01

执笔人：袁伟东，男，民革黑龙江省委秘书长；刘爽，女，民革黑龙江省委调研部干部。