贫困村村级互助资金试点现状分析

□文/曾昌礼

（四川农业大学经济管理学院 四川·成都）

改革开放以来，我国农村地区的金融需求不断增长，但与巨大而多样化的金融服务需求相比，农村金融体系所提供的金融服务非常不足。很多正规的金融机构纷纷从农村撤走，向经济发达的城市进军，出现城乡金融“二元化”结构，使得农民融资难问题突出。为此，2006年5月国务院扶贫办领导小组办公室和财政部联合在14个省启动了“贫困村村级发展互助资金”试点工作，探索财政扶贫资金使用管理和农村微型金融发展的新机制和新模式。四川省江安县共有12个乡镇15个村，于2010年开始进行贫困村互助资金试点工作。

互助资金是以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例缴纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。本文分析江安县贫困村村级互助资金试点基本运行状况、运转机制、扶贫效率、经济与社会绩效、存在的问题等，以便为下一步的试点推广工作提出政策咨询意见。

一、调研区域基本情况介绍

（一）农户家庭基本特征分析。本文主要通过对江安县12个乡镇的12个贫困行政村作为调查点，按整群抽样的方法在抽出的村内各抽取30户居民进行入户调查，填写农户问卷。发放问卷330分，最终获得有效问卷312份，有效率为94.5%。其中，男性占58.64%，村干部占7.53%，资金管理人员占4.26%。样本平均年龄49.62，平均文化程度为7.48年（其中小学按6年算），家庭平均人口为4.87人，其中在外打工人数为1.38人。

（二）贫困村社会经济形态。调查显示，2010年贫困村农户纯收入，最高的为56，200元，最低的收不抵支，户均纯收入为14，827.6元。江安县15个互助资金试点贫困村收入来源的大部分依靠种植业和打工收入，两者占总收入的65%～80%，而养殖业、商业等占到10%～20%，另外在贫困村里面没有现代的工业，312户农户家庭平均收入为31，165.9元，而平均支出则为25，874.9元，收支相抵为5，291元。总的来看，无论是农户家庭经济状况还是村庄集体经济状况，所调查的村庄大都处于较差水平。

另外，大多数贫困村的交通不便利，金融网点少，贫困村互助资金组织覆盖的12个贫困村平均离最近的正式金融网点的距离为2.78公里，村级资金互助组织的平均距离为1.2公里。农村正规金融机构少，可以得到的金融服务不足，农民融资难问题突出。

二、贫困村互助资金试点现状

（一）互助资金组织金融服务现状

1、资产规模与资金来源。在江安县试点的资金互助组织均为一村一个，每个资金互助组织的资金平均规模为142，611，331元，互助资金主要来源于国家财政扶贫资金及地方财政配套、成员入股资金。国家财政扶贫资金，根据每个村的具体情况分配，平均每村为100，000元。平均每个组织的财政拨款、成员入股金、其他来源占每个组织资金规模的比例分别为73.9%、25.8%、0.3%，财政拨款和成员入股合计占到了99.7%。可以看出，互助资金少，融资渠道单一。

2、贷款余额。2010年江安县贫困村互助资金试点以来，根据2010年1月到2010年12月份江安县互助资金项目进度及借款质量表获悉，全年一共发生了625笔贷款，平均每个村一年发生41.67笔、每户发生0.2笔；一年下来累计发放借款总额为2，269，100元，其中贫困户的借款总额为913，700元，占全部借款的60.3%。而年末全县贷款余额是57，737元，总的还款率是97.5%，可以看出总的贷款余额很小，农户基本上能够按时还款。由此可见，互助资金组织借款的笔数并不高，还有很多农户从来没有向互助资金组织借款，说明还有较大发挥扶贫作用的空间。

3、占用费收入。互助资金实行周转使用，故互助资金存入银行产生的利息或者贷款产生的收入就比较少，过去的12个月里，江安县全县15个实行贫困村村级互助资金试点的村，共产生占用费收入50，416元，其他收入如捐赠收入等一年累计1，168元，即收入共计51，584元，而全年费用累计为 45，158 元，费用主要包括管理成本和激励互助资金管理者的奖金等，结余即利润为5，258元，平均村盈利350.53元，每户可分得红利0.86元。资金的收益很低，对非社员的吸引力不够。

4、逾期贷款。调查结果显示，江安县贫困村资金互助组织2010年一年的提前还款金额为 168，550 元，应收本金为 1，482，435 元，提前还款率为11.37%。12个村逾期贷款率全年仅有一笔，逾期贷款率为0.16%。这表明，农户的信誉意识强，在借贷过程中的信用程度较高。

（二）互助资金组织运行机制

1、风险控制与监管机制。调查的12个贫困村中，基本上都有较为完善的内部控制；每个村按照规定提取风险准备金，但是完善的风险防范机制尚未建立，比如没有建立呆账坏账风险机制预案；再者，会计核算基本上是传统的手工记账，没有资金互助组织使用电脑进行财务管理并具有基于电脑的风险识别与预警程序。这表明，互助资金风险防范机制还很弱。各个资金互助组织通过民主选举，产生理事会并对资金互助组织负责，当有社员或者非社员农户申请借款时，理事会就会根据申请人平时的信誉表现和实际情况决定贷款与否以及贷多少，从源头上防止呆账坏账的发生。

2、管理人员。12个贫困村资金互助组织的主要负责人大多是村长或者是书记，财务人员基本上是本村的知识分子，有财会方面工作经历或知识的人员优先。至于理事会和监事会的人员，由选举产生，大多是本村德高望重且能胜任该职务的人员。不过，就总体上来讲，他们的文化程度要落后于资金互助组织的文化要求。

3、资金运作及管理机制。互助资金总额有限，借款额度较小，一般以5，000元为上限，借款最长期限为12个月；还款方式比较灵活，有按两周、按月、按季度等分期还，还有到期一次性还的，各地情况不一。借款利率（占用费率）从每月5%～8%不等，平均为6.88%。借款给农户时，只要没有超过借款范围，不需要借款人提供财产担保或抵押。12个互助资金组织中大部分借款与还款都集中在某些日子。另外，互助资金可以吸纳农户入股资金，村内设立的互助资金只能吸纳本村村民入股。没有入社的农户也可以借款，但是需要入社农户担保才能借款。入股成员在借款还清后可以退出，不过有时间限制，而且仅退还个人入股金。

三、贫困村互助资金扶贫效率与效果分析

（一）扶贫效率分析

1、农户参与情况。在开展贫困村村级互助资金试点的12个乡镇中，一共有152个贫困村在开展试点。这些贫困村一共有农户6，151户，其中贫困农户为702户；入社农户3，033户，其中的贫困户为594户，每村平均入社率为49.32%，而贫困农户的入社率为19.6%。未参与资金互助组织的被调查者中，有30%的农户表示将在一段时间内加入。贫困农户入社率较低，主要原因是会员费稍高，资金互助组织社会公信力不高。就3，033户入社农户中，超过60%的农户对参与互助资金积极性高，积性不高的只占到了16%。总体上来讲，农户对资金互助还是比较了解，然而积极性仍有待提高。当问及是否考虑退出资金互助组织，仅有4%的入社农户考虑退出。调查知悉，68.42%的被调查对象对资金互助非常熟悉或者比较了解，22.71%被调查对象对资金互助一般了解，仅有很少数对资金互助不了解。

2、资金周转率。12个互助资金组织最近一年累计借款总额为1，815，300元，平均每个村庄借款总额为151，275元，借出的资金超过自有资金总量的组织有7个，也就是说，过去12个月其资金周转了1次以上，12个组织平均周转次数为1.03次。过去12个月的还款总额为756，455元，平均到每个村是63，037.92元，占过去12个月平均借款总额的41.67%。12个组织借款余额平均为88，237.08元。再分析这12个组织目前的借款余额与年初拥有的资金总额的比率，可以发现:资金借出比率高于0.5的组织有8个，平均为0.59；目前12个互助资金组织拥有的有借款的户数平均每村为41.42户，而这12个村平均的入社户数为200户，也就是说，平均每村借款户数占平均每村入社户数的比例为20.71%。从整体来看，互助资金虽然发挥了效用，但资金周转率和借出率都还比较低。

（二）扶贫效果分析

1、农户年收入的增长。调查显示:互助资金主要用于扶持的产业是农业和养殖业，他们分别占借款总额的48.47%和47.81%，而其他产业仅占借款总额比例的3.72%。从上面的分析可知，互助资金的借款额度不大。但是，绝大部分农户利用所借资金还是实现了增收。从统计结果发现，调查的312农户中，199户是入社成员，借款社员有148户，79户表示借款主要用于农业生产，且仅有2户没有实现增收；其余的农户主要将借款用于购买家禽及饲料，大多都实现了增收。不过扶贫的效果仍然不理想，互助资金的目的主要是缓解贫困农户筹资、融资难。根据调查结果，12个贫困村入社总农户为2，400户，其中社员中的贫困户为443户，到资金互助组织借过款的农户仅有147户，即66.82%社员中的贫困户未借过款。很多贫困户借不到款、不敢借款，一定程度上反映出互助资金实际运作中目标瞄准上的偏移，即没有一定经济基础的农户是借不到款的，互助资金实际运作存在需要改进的地方。

2、农户的评价。从农户对资金互助组织满意程度的角度看，62.8%的农户认为非常满意或比较满意，23.7%的农户认为基本满意，其余的觉得不怎么满意。调查中，当问及农户为什么觉得互助资金对满足借款需求不满意时，多数农户认为主要原因有:借款额度太小、不能满足需要、还款期限太短、还款压力大、贷款利率太高了等。

四、研究结论与政策启示

无论从理论上还是实践的角度来说，互助资金这一扶贫的初始目标在很大程度上得到了实现。它除了具有手续简单、贷款时间灵活、贷款利率低等特点外，还具有一些独特的农村优点。就其对农业发展的作用来看，它有以下几点作用:一是有效解决了相当一部分农户的资金需求问题，对农村金融的繁荣发展起到推动作用；二是有利于正规金融机构资金回流，充分利用信息完全对称优势，减少经营成本和降低经营风险；三是促进农村规模经济的发展，有利于农村专业合作社的形成与发展。但是，由于试点开展不久，它也存在很多困境，主要有社会认可度低、融资渠道少、社员文化水平低、互助资金经营运作范围狭窄、管理不完善、资金利用效率偏低等。对此，本文有以下建议:

（一）完善法律环境，明确互助资金组织定位。根据贫困村互助资金试点情况来看，目前尚没有一套完备的正式法律法规来规范互助资金的运作，互助资金的性质没有明确，是金融性质还是扶贫性质，或者是二者兼具，在资金互助管理中“民有、民管、民享”中的基本原则并未得到充分落实，赋权不充分不完整。互助资金受干涉过多，权属不清晰，导致农户对资金的所有权被虚置，互助资金作为合作组织的功能得不到发挥，有些地方互助资金社员的民主选举、民主监督只是形式。只有性质明确后，才能提高互助资金的社会公信力，才能保证相应的制度供给能为互助资金及其他农村微型金融的发展提供强有力的制度保障和支撑。从当前的情况来看，可以将互助资金定位为“贫困村的农民互助合作组织”，也可以定位为合作金融。

（二）加大财政扶持力度，拓展融资渠道。互助资金总量是比较少的，难以满足农民的借款需求。因此，加大财政扶持力度，拓展融资渠道是解决资金少，融资渠道狭窄的途径。首先，加强金融合作。引导正规金融机构与互助资金的合作，正规的金融机构可以将多余的资金贷款给互助资金组织，从而增加互助资金的资金量；其次，力争金融制度改革。准许资金互助组织等农村微型金融能够注册为银行类的金融机构，吸纳存款；再次，加大财政对农村的扶持力度，成立农村扶贫专项基金，增加互助资金总量。

（三）强化风险控制与监督管理。调查发现，在互助资金管理上，管理人员风险意识不强、存在信用风险、资金管理存在漏洞、风险管理机制不健全、人才缺乏等问题。因此，要强化风险管理与控制。第一，加强管理人员风险意识的教育，使他们树立风险意识观念，明确互助资金的责任主体，采取一定的激励措施，提高管理人员对资金互助组织工作的积极性；第二，强化农户信用意识，降低信用风险；第三，加强资金的安全管理，要防范管理风险，完善硬件设施，着力改善办公条件，尤其要提高财务管理、会计核算水平，加强对资金互助组织管理人员的培训，提高管理人员的业务素质和水平，必要时通过引进人才来解决农村资金互助社人才匮乏问题；第四，完善资金管理机制，制订呆坏账处理预案，强化互助资金组织风险准备金制度。

（四）提高资金利用效率与效益。贫困村村级互助资金试点的资金总量并不大，不能满足农户对资金量的需求，但是资金却为最大限度的使用，资金的供给与农户项目收益之间的相关性不高，导致资金使用效率低下与低收益。为更好地使用资金，最大发挥其效益，应该注意:1、调整农村产业结构，使农村农业生产与养殖规模化、专业化，提高互助资金与农户收益的关联性；2、互助资金的管理人员应加强互助资金的筹划，在资金正常周转与资金最大化效益之间达到平衡。

贫困村村级互助资金试点是在国家财政大力支持下进行的，虽然存在很多需改进的地方，但对于缓解农民筹资难问题还是发挥了巨大作用。大型金融机构在农村地区提供金融服务缺乏比较优势，中国不缺大银行，缺少的是能够为弱势群体提供金融服务的小银行。相信在政府的大力扶持和资金互助组织自身的不懈努力下，贫困村村级互助资金的发展将越来越好。

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