城市贫困人口医疗救助研究

□文/唐 玮

（山东财经大学 山东·济南）

第四次国家卫生服务调查结果显示，在城市低收入人口中，有43.9%的患者由于经济困难而没有进行治疗，37.6%的患者应该住院而未住院。大量贫困人口患病后因无力负担医疗费用而放弃治疗，或因就医看病而负债累累。贫困人口因贫致病、因病返贫的现象十分严重，成为社会最关注的重大民生问题。

一、天津市城市贫困人口现状

所谓城市贫困人口，是指家庭人均收入低于当地最低生活保障线的低收入家庭成员。他们是城市中一个脆弱性高、发展能力不足的弱势群体。

（一）城市贫困人口规模。据天津市民政部统计，按照领取最低生活保障金的城市人口数计算，2008年底城市最低生活保障人数为15.63万人，到2009年底为17.94万人，截至2010年底为19.79万人，其占总人口的比重由1.3%上升到1.6%，呈现增多的趋势，城市贫困人口规模将进一步扩大。

（二）城市贫困人口中失业者不断增加。2006～2010年，天津市享受城市最低生活保障的人数由15.1万人增长到19.8万人，增加了4.7万人；而贫困人口中的失业人口从4.0万人增长到9.3万人，增加了5.3万人。由于缺乏稳定的收入来源，这部分人的生活状况逐渐下降，增加了城市贫困人口的整体数量。

（三）城市最低保障金增长速度缓慢。天津市人均可支配收入从2006年的14，283元上升到了 2010年的 24，293元，增加了10，010元。然而，同期的城市居民最低生活保障金人均发放从2006年的 2，175.4元增长到 2010年的 4，702.4元，仅增加了2，527元，其增长速度远低于城市居民人均可支配收入的增长速度。

（四）医疗费用增长过快。2006～2010年天津市出院病人人均医疗费用增长分别为 3.3%、9.2%、13.2%、8.8%、11.0%，门诊病人次均医药费增长分别为-3.1%、4.0%、9.1%、12.2%、4.9%。以 2010年为例，人均最低生活保障金为4，702.4元，仅为出院病人人均医疗费用的40%。医疗费用增长速度过快，大大降低了城市贫困人口对医疗需求的可及性。

二、天津市城市贫困人口医疗救助现状、问题及原因

医疗救助是政府通过提供财务、政策和技术上的支持以及社会通过各种慈善行为，对贫困人口中因病而无经济能力进行治疗的人群，实施专项帮助和经济支持，以改善目标人群健康状况的一种医疗保障制度。2006年天津市出台《天津市城市医疗救助制度试点工作方案》，开始了试点工作。

（一）天津市医疗救助试点从2006年的5个区到现在基本实现了市内全覆盖。救助范围由城市低保、特困救助对象扩大到因大病至贫的特殊救助对象。财政部门发放的救助资金从2006年的774.2万元增加到2010年的4，447.8万元，稳定的资金筹集机制基本形成。2011年在和平、河北区推行家庭责任医生试点工作，家庭责任医生团队基本框架模式初步建立。

（二）天津市城市医疗救助稳步发展，缓解了城市贫困人口“看病难”问题，但同时也存在着诸多问题。主要包括：

1、医疗救助覆盖群体有限。一部分低保边缘人口虽然患有重病或慢性病，长期支付高额的医药费使他们生活拮据，但由于其收入尚可，没有被纳入城市低保。另外，一部分城市流动人口和暂住人口也应被纳入到救助对象的范围中。这些人口的户籍所在地与他们的实际居住地相冲突，一旦患病，就只能是能拖就拖，严重影响了生活质量。

2、申请审批程序繁琐。一是贫困人口文化素质普遍较低，理解能力较差，社会关系少；二是医疗救助的实施主体涉及民政局、劳动保障局、卫生局等诸多部门，各部门之间缺乏协调和沟通，信息资源不能共享，而且都倾向于制定有利于自己的行政程序以节约成本，导致了效率降低。

3、定点医院限制就诊空间。医疗救助部门为救助对象指定定点医院的做法，虽然有利于监督和管理医疗救助实施情况，但是从救助对象的角度来看，这种做法确实在某种程度上限制了救助对象就医的选择空间。

4、救助介入时机偏后。目前，天津市各地区都选择以事后救助为主，这种模式会带来两种后果：一是由于贫困人口缺乏先行垫付全额医疗费的经济能力，导致未能完成全部疗程就中途放弃治疗；二是他们由于无法预知治疗将会产生多少医疗费用，担心无力承担其中的自付部分，因此尽量减少开支，这样会对医疗效果产生不利影响。

（三）出现这些问题的原因

1、缺乏对医疗救助机构服务质量和救助效果的评价机制。天津市大多数试点地区都将医保定点医疗机构作为医疗救助的主要提供机构，而医保定点机构多为二级及以上的综合医院。医疗费用的不断增长阻碍了救助对象获取医疗服务，这就需要政府选择那些服务优良、成本低廉的医疗机构作为医疗救助的提供主体，并对服务质量和救助效果进行监督、评价。

2、预防保健意识不强。由于预防保健意识淡漠，为了生存透支健康的现象随处可见，“小伤小病”不就诊，就诊者则相对病大伤重，人均医疗消费较高。并且疾病治疗投资收益是一个短期回报过程，而包括预防保健、健康教育、疫苗接种等公共卫生投资是长期回报过程。在追求高效益、高节奏的今天，人们容易重疾病治疗、轻疾病预防。

3、政策宣传力度不够。根据对试点地区贫困居民入户调查显示，55%的贫困居民尚不了解或完全不了解相关城市医疗救助政策，而接受救助的对象中80%以上的居民是由民政部门或社区居委会民政专干主动上门提供的，尚缺乏自主申请和利用医疗救助的能力。因而，进一步加强医疗救助相关政策的宣传力度，提高贫困居民对医疗救助政策的知晓率，将有力促进医疗救助体制的发展和完善。

三、完善天津市城市贫困人口医疗救助问题的具体措施

天津市城市医疗救助制度所存在的种种问题，会对医疗救助的实施效果产生不利的影响，改善贫困人口健康状况的目标也会受阻。因此，完善城市贫困人口医疗救助制度已成为当务之急。

（一）扩大医疗救助覆盖面。将排除在城镇职工基本医疗保险之外的那部分贫困人口纳入到医疗救助的覆盖范围之中，能更有效的发挥医疗救助的功能，增加贫困人口对医疗卫生服务的可及性。同时，从贫困人口的构成情况看，还应包括更为广泛的人群——贫困家庭中的儿童、老人和残疾人。

（二）简化申请程序和报销程序。民政部门应尽可能的简化申请程序和报销程序，与社会保障部门、卫生部门加强沟通，实现数据网络化管理，方便医疗救助对象的申请与报销，从而避免增加贫困人口申请救助的时间成本与经济负担；此外，政府应采取各种宣传形式，用通俗易懂的方式和语言讲解医疗救助的各项具体政策。

（三）发挥社区卫生服务机构的主导作用。社区卫生服务是以社区为依托、基层卫生机构为主体，融预防、医疗、保健、康复、健康教育等服务于一体的基层卫生服务，使居民能够在方便地获得医疗卫生服务的同时还降低了直接和间接医疗费用。因此，应充分发挥社区卫生服务机构的基础性作用。

（四）预防优先、防治结合。疾病预防的费用要远低于疾病诊治的费用，虽然疾病诊治能在短期内得到回报，但从长期效果来看，疾病预防的作用要远大于疾病诊治的作用。对城市贫困人口的医疗救助应该以长远的眼光来考虑。在对贫困人口的医疗救助过程中，必须纠正过去以疾病诊治为主的做法，而是应该转移到以疾病预防为主的方面。

（五）建立医疗救助质量评价体系。对医疗救助进行全过程、动态地质量评价有利于医疗救助资金发挥最大效用，从而保证医疗救助的实施效果。医疗救助质量评价体系应该体现出鼓励社会公平的导向，同时应该注意效率的问题。该体系可以从医疗救助政策方案、医疗救助政策执行过程和医疗救助政策过程三个层面开展。

（六）动员社会力量开展对城市贫困人口的医疗救助。政府在逐步扩大对卫生事业的财政投入、设立专项资金用于医疗救助的同时，还应该广泛发动社会各界力量开展医疗救助。包括医院和社会团体等许多方面都应自发地进行医疗救助，如医院发放救助卡、发行福利彩票，社会或慈善组织为贫病人员组织开展的义诊和无偿义务医疗活动等。

[1]徐祖荣.社会转型期城市医疗救助的理论和经验[M].北京：中国经济出版社，2010.

[2]郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2008.

[3]王丽，王高玲等.对城市贫困人口医疗救助管理机制的思考[J].中国卫生事业管理，2010.1.