经济适用房制度法律问题研究

□文/崔国涛

（河北经贸大学 河北·石家庄）

在以市场为基础的住房供应和消费体系中，人们对住房的满足程度取决于对住房的支付能力，住房问题的实质即是中低收入者的住房困难问题。经济适用住房是现阶段解决中低收入者住房问题的主要举措，是市场机制无法解决中低收入者住房问题情况下，由政府介入住房市场，通过相关法律的制定和实施，来解决市场无法解决的问题，它对解决中低收入者的住房问题发挥着积极的作用。

一、我国经济适用房制度中存在的法律问题及原因分析

经济适用住房是我国住房体制改革的产物，自产生以来，争议颇多，随着制度的运行，各方面问题逐步显现出来。

第一，立法中存在的问题。“住房保障”意义上的经济适用住房，在我国发展历史较短，还没有建立一套完整的法律体系。立法的滞后，不仅会使住房保障制度难以有效实施，而且严重影响了经济适用住房的发展。

第二，制度运行中的法律问题。经济适用房制度在运行过程中存在以下一些问题：保障对象的范围过大，出现偏差；经济适用住房违法骗购现象严重；开发商借经济适用住房变相开发商品房；经济适用住房房价偏高，偏离了中低收入者的能力。

之所以出现以上一系列问题，究其原因，主要有以下几方面：其一，经济适用住房定性不明确；其二，委托代理建设模式的监督成本过高；其三，政府与开发商权责不明确；其四，社会配套机制不健全。由此，引出了经济适用房制度的存废问题，有部分学者建议废除经济适应房。笔者认为，这一观点有失偏颇，目前经济适用房的执行存在一些问题，但不能因噎废食，动辄取消，而是应该思途改良，促进有序有效的发展。

二、香港特区公屋制度对我国大陆地区的借鉴

中低收入者住房问题是经济发展到一定阶段的世界各国均需解决的问题。发达国家和地区特别是利用香港特区制定了完备的法律制度及配套的补贴分配机制、金融支持制度等。她们的教训与成功经验，对完善我国经济适用住房法律制度具有积极的借鉴意义。

香港是一个自由竞争的社会，基本上不会干预房地产市场，采取所谓“积极不干预政策”，但是为了解决居民尤其是最低收入阶层的住房问题，过去50多年来，香港政府积极参与公营房屋的发展，为社会上负担不起在私人楼宇居住的低收入人士提供居所发挥了重要作用。

（一）完备的法律制度。香港地区制定了一套相当健全的住房法律体系，主要有《房屋条例》、《建筑条例》、《业主与租客条例》等，同时还制定了可操作性强的实施细则，从而保证了政府实现长远的房屋政策目标。

（二）政府积极介入，但各时期干预方式不同。战后初期，政府通过投资兴建公共住房（廉组公屋和居屋），以提供实物房屋的方式来满足居民的居住需求，这种状况持续了相当长的时期，并且取得了巨大的成就。20世纪九十年代末，香港受亚洲金融风暴的影响，政府逐渐调整住房策略和政策，逐渐推出作为发展商的角色，而寻求以更灵活、更有效和更直接财务资助的方法，取代传统兴建实物公营房屋的资助方式。

（三）政府、民间及私人机构共同推进住房发展。住房发展规划的实施不仅有政府部门的主要参与，还充分调动民间机构、私人发展商等多方面的力量共同致力于房屋问题的解决。香港的政府机构——房屋局作为政策制定者和协调者，负责策划、统筹并监察策略性房屋政策的推行，贯彻政府的房屋施政方针。政府还成立了香港房屋委员会，负责推行香港的公营房屋计划，以实现政府长远房屋策略的目标。

三、完善经济适用房制度法律建议

经济适用住房法律制度目的在于明确国家在解决中低收入者住房问题中政府、受保障者、经济适用住房管理机构等各方的权利、义务及法律责任，保证经济适用住房制度的顺利运行，从而保障中低收入者的住宅权得以实现。基于此，制度应解决的法律问题有：经济适用住房管理机构的设立及职权与职责、保障对象资格认定、权利义务、保障补贴分配制度、经济适用住房退出制度、财政税收金融等配套机制、争端解决机制及违法行为法律责任追究问题等。其中，以保障对象资格认定、补贴分配制度为核心，以退出制度、配套机制及违法行为法律责任追究问题为重点、难点。

（一）制定《经济适用住房管理条例》。我国现存的经济适用住房法律制度主要表现为《经济适用住房管理办法》、《经济适用住房价格管理办法》及各地方性规章制度，效力层级过低。但是，实现从指导性而非适用性的部门规章直接上升到法律层级，条件尚不成熟。目前，《住房公积金管理条例》是住房保障组成部分中效力层级最高的，属于行政规章。因而，制定行政法规形式的《经济适用住房管理条例》，较为合理。待时机成熟时，以法律形式制定《住宅法》，届时经济适用住房法律制度可以作为一个重要的组成部分纳入其中。

（二）制定补贴分配机制。在目前个人收入不透明、家庭收入标准难以准确核定的情况下，由逐利的开发企业完全掌握经济适用住房的分配权而又未能得到有效监管，是造成现在经济适用住房供应对象失控的主要原因。发展经济适用住房是政府运用公共财政调节社会分配的方式之一，如果不能严格控制供应对象，而让他人得利，将使社会公平遭到破坏，因此必须对经济适用住房分配的全过程实行规范运作，实现经济适用住房有效供给。

（三）建立经济适用住房退出机制。中低收入家庭的经济状况是动态的，当购买经济适用住房的家庭收入水平高于经济收入标准后，不再属于保障对象时，就应该退出已购买的经济适用住房，否则，住宅建设用地越来越紧张，地方政府供应经济适用住房的压力将越来越大。

（四）建立完善的住房金融支持体系。解决居民住房问题离不开政策性住房金融的有力配合。一方面发达的住房金融能给住房的供应者提供融资保证，有利于扩大住房供给，为住房政策的实施创造宽松的外部环境；另一方面金融政策的支持可以大大提高居民的住房购买力，有利于启动住房消费，使居民潜在的住房需要变成实际的市场需求，缓解低收入与高房价之间的矛盾。因此，大力发展政策性住房金融，是政府实施住房保障、解决中低收入家庭住房问题的有效途径。

（五）建立经济适用住房争端解决机制。在我国当前经济适用住房的实践中，对争议的产生和解决未予充分的重视，相关规定也较为欠缺。笔者认为，应从分析争议的类型入手，对经济适用住房争议解决机制的设立进行探讨。

（六）经济适用住房违法行为的责任追究。从事违法分配负有责任的工作人员可能存在玩忽职守、徇私舞弊或者收受贿赂的行为，应该追究其行政责任。对于拘私舞弊、玩忽职守情节严重，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，触犯刑法的，按《刑法》第397条的规定，以滥用职权罪或玩忽职守罪论处；对于索取或非法收受他人财物，情节严重者则依照《刑法》第385条、第386条、第387条的规定，以受贿罪或单位受贿罪论处。

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