乡村关联性及其对村民自治的影响

□刘军艳

乡村关联性及其对村民自治的影响

□刘军艳

乡村关系，主要是指乡镇政府与村级组织之间的关系。本文根据乡村关系的关联性，将乡村关系分为领导型乡村关系、指导型乡村关系和自治型乡村关系。前二者属于强关联的乡村关系，后者属于弱关联的乡村关系。强关联性和弱关联性的乡村关系又因为村庄治理资源和自治因素的差异而对不同村庄的村民自治具有不同的影响。

乡村关系;村民自治;关联性

自1988年《村委会组织法(试行)》在中国农村实施以来，村民自治制度成为中国基层民主的基本制度，也是中国民主发展的重要突破。村民自治制度，通过广大农民群众的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督使其实现自我管理、自我服务和自我教育。也就是说，赋权于民，使农民真正成为权利的所有者和行使者。不过，虽然法律上明确规定了村委会属于自治组织，按自治原则运行，且并不包含在既有的正式行政建制中，但《村委会组织法》又同时规定乡镇与村委会之间的指导与被指导关系。这使得村民自治并非完全按照自治的逻辑运行，而是在乡村关系背景下实行自治。

一、乡村关系的类别

乡村关系，主要是指乡镇政府与村级组织之间的关系。《村委会组织法》中明确规定了乡镇与村的基本关系，即“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”因此，按照法律的规定，当前的乡村关系，主要是指乡镇指导下的村民自治这种指导与被指导的关系。

在具体的村治实践中，乡镇与村的关系呈现出多元化的图景，不同景象下的乡村关系对村民自治具有不同的影响。因此，必须首先对具体的乡村关系进行类别上的划分再确定乡村关系对村民自治的影响。在现有的有关乡村关系的研究中，学者们一般将乡村关系划分为两个类别：行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。［1］本文根据乡镇与村的关联度来划分不同的乡村关系。①所谓乡镇与村的关联度，是指二者联系的密切程度，具体是指在与村庄有关的事物中乡镇的参与程度。这一划分标准可将不同类型的乡村关系放在一个连续谱中，打破之前划分的极化倾向或者不同类别之间的割裂分立倾向。根据这一标准，可以把当前的乡村关系分为三类：领导型乡村关系、指导型乡村关系和自治型乡村关系。三种类型中，乡镇与村的关联度依次递减。

(一)领导型乡村关系

虽然法理上的乡村关系是一种指导关系，但在实际的乡村关系运作中，村庄往往在财政、决策、人事上都离不开乡镇政府的指导与决定，从而使乡村关系在一定程度上按领导与被领导的逻辑关系运行，这是在实际的村治过程中较为普遍的一种乡村关系。在这种乡村关系下，村庄以完成上级指派任务为主导行为取向，缺乏自主性，乡村关系处于不对等的状态。这种乡村关系的形成一方面是由于乡镇是国家正式行政建制中的基层组织，组织结构以科层制为基础，具有一定的财政自主性。对于村庄而言，它具有极大的组织优势和资源优势，因而对村庄具有控制的基础。另一方面，现有的乡村关系是在人民公社解体的基础上建构的，人民公社制度是一种政治、经济、社会、文化高度一体化的制度，在这一制度下，广大乡村地区被较彻底地纳入行政体制内，乡村关系按领导与被领导的逻辑运行。虽然到1984年底，人民公社体制解体，“乡政村治”的乡村关系被建构起来，但依照制度的“路径依赖”，原有行政领导体制仍对乡村社会发挥着较大的影响力。

领导型乡村关系中乡镇主要是通过两种途径来干预村庄事务，一是直接干预，比如在村委会选举中，乡镇派干部监督村民选举时直接表明乡镇意向，内定候选人;又如“村财乡管”制度，使村庄失去经济上的自主权，在财政上完全依赖于乡镇政府。二是间接干预。主要是由乡镇直接指派村支书，通过村支书和村党支部来控制村庄事务。因为村党支部对村庄事务往往具有最终决定权，村党委中起决定作用的村支书是乡镇指派的，所以实际上的决定权仍在乡镇一级。

在浙江中部某村调查时，发现该村领导型乡村关系显著。因为该村在村委会选举中没有成功选举出村委会组织，之后通过党员大会投票后决定不再选举村委会，因此村支部成为村内惟一存在的政治组织。这种通过党支部管理村级事务的村庄自主性缺乏，与乡镇组织存在明显的领导与被领导的关系。

(二)指导型乡村关系

按照《村组法》的规定，良性的乡村关系应该是指导型乡村关系。也就是说，村庄日常的基本运行按自治逻辑，但在一些重要事务的决定上，乡镇应给予一定的指导、支持和帮助，但并不是直接的干预。比如包村干部对所负责村庄的指导;村委会选举中乡镇干部对选举过程的到场监督等等。在这种关系中，村庄内部的事物基本上都是由村民自主管理和决策，村民自治空间较大。这是一种合理化但也是一种较理想化的乡村关系，因为乡镇和村的职能界限难以确定，特别是在决策、财政权方面。所以在乡村现实中，指导型乡村关系对于乡镇与村权力范围的界定是非常模糊的，这种模糊性也导致指导型关系的不明晰。

人民公社解体后，正式的基层建制提到乡镇一级，村委会成为自治组织，体现出国家权力的上移，社会权力扩大，赋予基层社会更多的自主性。现行的法律中确定乡村关系为指导型关系，实际上遵循的是国家—社会二分法的理论路径。乡镇位于国家正式行政体制的最末端，属于国家体系的范畴，而村委会，按法律规定实行村民自治，是群众性自治组织，位于正式权力体系之外，具有社会自主性。这种指导关系的确立，实质上是将国家与基层社会联接起来，既发挥国家对于基层社会的整合作用，维系国家的一体化，又充分释放基层社会的民主活力，培育基层民众的民主意识与民主精神，是一种国家与社会良性互动的制度。不过，在这种权力界定模糊的乡村关系中，村民自治难以有效实现。有时本属于乡镇范围内的事务，乡镇未承担，比如村庄内的某些公共服务的提供;有时本属于村庄内部的事务，乡镇进行干预，比如村庄人事权。因此，在既有的指导型乡村关系中，乡镇与村的关系是模糊的，二者的职能界定并不明晰。

(三)自治型乡村关系

自治型乡村关系是符合民主发展趋势的乡村关系。在这一乡村关系中，涉及到村庄的事务多是由村民自主决定，乡镇基本上处于“守夜人”的地位，不干预乡村事务，只要乡村的管理、决策不触及一定的法律规范。乡村很大程度上按自治的逻辑运行。自治型乡村关系是一种理想化的乡村关系，在这一乡村关系下，乡镇不干预村庄事务，村民积极参与村庄选举、决策;村干部作为国家“代理人”的角色弱化，成为村民事实上的当家人;村内财务、公共事务透明公开;村内事务的决策由集体作出;村民主动形成监督力量实行对村干部和村组织的监督，这是实质意义上的基层民主。在这一乡村关系类别中，村民不仅关心自身经济利益，而且关注自己的政治权利，关注村庄公共事务。从这层意义上讲，村民已经转变为重视自身权利的现代公民。

自治型乡村关系的形成在一定程度上与村庄的经济发展水平相关，但二者并不是完全的正相关，因为实践中有些村庄经济发展水平很高但村民参与程度并不高。不过，经济发展是提高村民自治程度的重要基础之一，它能够为村民参与提供基本的经济资源和财力支持;同时，一般情况下经济发达的村庄村内集体经济也相对发达，村民很可能在经济利益上与村集体发生多方面的联系，因而从关注自身利益出发村民也更可能去关注村集体事务甚至参与集体事务。自治型村庄形成的另一个重要因素是村庄自身的社会基础，即是使村庄具有整合性的内部力量。如果村庄本身具有良好的社会基础，比如宗族、家族有较高的聚合性，村内合作性组织发达等，村民参与村庄内部事务的积极性就可能高一些。再者，村民民主意识的发展也是促进村民自治的重要因素，这是一个层次较高的因素，因为在既有的社会环境中，并没有完全形成一种民主的文化氛围和环境。同时，农民总体上受教育程度较低也阻碍着其民主意识的成长。

二、不同乡村关系对村民自治的影响

不同类型的乡村关系对村民自治具有不同的影响，由于指导型乡村关系中乡镇与村的职权界定不明晰，且往往乡镇组织在这一关系中处于强势的主导地位，越过指导关系。因此，在探讨乡村关系对村民自治的影响时，可以将领导型乡村关系和指导型乡村关系归为一类，它们共同属于强关联性的乡村关系，而自治型乡村关系则属于弱关联性的乡村关系。

(一)强关联性乡村关系的影响

在探讨强关联性乡村关系对村民自治的影响时，不能绝对化地将这种影响仅仅视为消极方面，比如干预村庄选举、控制村庄财政等使村庄丧失自主权。这种影响必须结合村庄自身的经济资源、社会资本等的占有情况来具体分析。在探讨乡村关系时，有学者将村民委员会的行政化分为两种类型：被动行政化和主动行政化，前者源于压力型体制，后者源于乡镇与村级资源占有的不对称，乡镇拥有更多的治理资源。［2］这意味着，乡村关系的强关联性，对于那些缺乏治理资源的村庄而言，是具有一定的积极意义的。因此，可以根据村庄自身占有的治理资源的程度来具体分析强关联性乡村关系对村民自治的影响，这种影响，总体上讲分为消极和积极两个方面，前者是主要方面。

1.消极影响

对于本身存在一定治理资源的村庄，比如村里拥有一定的集体经济、村民民主意识逐渐成长、村庄精英参与性较强、村内宗族因素仍发挥着有效影响力等情况下，乡镇对村组织的干预会消解村庄的自治因素，导致村民自治流于形式。

(1)选举和财政干预压缩村庄自治空间

村干部是村庄事务的直接管理者和执行者，选举出代表村民利益要求的村干部作为村庄“当家人”对于村民自治的良好运作具有积极意义。但是，强关联性的乡村关系下，乡镇通过干预村庄选举影响着村内人事自主权。这一是表现为对村支部选举的干预，村党支部的选举一般是通过党员大会投票决定，但实际运作中，这种选举常常因为受上级意图和选举惯性的影响而流于形式。二是干预村委会选举过程。乡镇通过驻派干部监督选举、干预候选人提名、影响投票过程等来左右村委会的选举，使民主化的选举成为贯彻上级意图的场域。在财权上，“村财乡管”的制度使村庄丧失自主性的财政权。“‘村财乡管’的实质就是将村民对集体的财务管理权上收和集中到乡政府的手中，以乡政府管理为核心，经管站为主要部门，将村里财务、资金、帐簿集中于乡里统管。”［3］虽然这一财政运作模式是对村组织进行财务监督的较为有效的形式，但作为村庄重要治理资源之一的经济资源独立性的丧失使村庄的发展难以按自身的自治逻辑运行，对上级财权上的依赖使村庄不得不在许多方面依从于乡镇的意图。强关联性的乡村关系下，乡镇对村庄选举和财政上的强干预使得村庄自治因素难以有效发挥作用，它们被“湮没”在乡镇的强势地位和主导性角色之中，使自治因素发挥作用的空间被极大地压缩，影响着村民自治的有效运作。

(2)行政化任务弱化村干部“当家人”角色

学理意义上的村干部是村民自主选举出来的，理应代表村民的利益，为村民服务。但实践中，村干部扮演着国家“代理人”和村民“当家人”的双重角色。双重角色的权力来源不同，对其期盼也有差异。政府希望村干部有效地贯彻落实政务，村民希望村干部为村民提供良好的服务。［4］这不可避免地导致双重角色之间的冲突。强关联性的乡村关系下，乡镇政府通过各种行政化的任务给村干部施加压力，利用行政强制机制比如明确规定完成任务的指标数额，部分村建项目乡镇审批制度、乡镇对村级的财政转移支付等来要求村干部按要求完成任务，造成村干部“当家人”角色弱化。农业税的取消虽然弱化了村干部的“代理人”角色，但在实施计划生育、收取养老医疗保险费等事务上，村干部仍面临着上级的明显压力，有时候，他们不得不通过“非常”手段完成乡镇任务，导致与村民的冲突，弱化村干部“当家人”角色。笔者在湖北某村调查时，该村为了完成上级规定的养老保险的指标额，将60岁以后老人每月55元的补贴额的发放与此挂钩，对交了保险的老人才发放补贴，对此村民很是不满。但村干部也表示很无奈，因为不这样做就难以完成上级的指标任务。

(3)不利于村民民主意识的培养

村民自治是中国基层民主的重要突破口，农民作为农村基层民主制度运作的主体，其民主意识发育程度直接影响着村民自治良好运作的程度。强关联性的乡村关系下，村庄的民主选举、决策在很大程度上由乡镇意向和村组干部内部决定，这种替村民做主的做法的逻辑前提之一是村民素质不高，笔者在调研中发现不少村干部表现出这种倾向。但是，从村民自身的角度看，乡镇和村干部的这种做法常常使村民认为选举没有意义，只是走过场，因为都是内定好的。这说明，理想化地认为农民素质不高而代民做主的做法制约着村民民主意识的养成，这压制着村民民主参与的积极性，造成村庄民主环境与氛围的缺失，村民难以从基层民主制度的实际运作中培养出民主的权利意识和参与精神。

2.积极影响

对于治理资源缺乏的村庄，在本身整合性不强的情况下，要将村庄在一定程度上聚合起来，依靠外在力量也是一种方式。因此，强关联性的乡村关系，对于“一盘散沙”的村庄而言，具有一定的积极意义。首先，“压力型体制”促进了上级任务的完成。“压力型体制”指的是一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。［5］在村级组织缺乏治理精英和村民原子化的情况下，村庄本身缺乏足够的力量和资源完成上级任务，“压力型体制”将任务细化并采用相应的行政强制机制促进村庄完成一定的任务。其次，政府成为村庄公共物品的主要推动和提供者。治理资源缺乏的村庄表现出村民个体化和村庄离散化倾向，对于村内公共产品比如道路、电力、水利设施等的供给和维修，村民既不愿出钱也不愿出力，使公共物品的提供难以实现。强关联性的乡村关系下，政府通过财政转移支付、项目支持等来完成这种供给，在一定程度上促进了“一盘散沙”的乡村的聚合。因此，强关联性的乡村关系对村民自治的有益影响主要是通过压力型体制和上级的资源整合来为村民自治提供较稳定的背景和环境，这主要是针对现阶段民主机制和民主文化尚不完善的情况。从长远来看，放权于民才是村民自治的发展方向。

(二)弱关联性乡村关系的影响

弱关联性的乡村关系即自治型乡村关系，这一关系中，乡镇对村组织积极放权，村级组织享有较高的自主性权力。同样地，也必须根据村庄自身的自治基础来分析这种影响。因此首先把自治型村庄分为存在自治因素和缺失自治因素的村庄。

对于存在自治因素的村庄，弱关联性的乡村关系对村民自治具有积极的促进作用。首先，乡镇与村组织权力界定比较明显，即涉及村庄的事务大多由村庄自主管理和决策，乡镇只是一个外在的监督者，保证村民自治的运行在一定的法律和规范内。这赋予村庄极大的自主权，使村庄能够根据自身实际和村民意愿来实现自我选举、管理和决策。其次，乡镇对村庄的放权能够在一定程度上激发村民参与的积极性，逐步实现和完善基层民主。对于本身自治因素较强的村庄，比如村民的权利意识、参与意识较强的情况下，乡镇与村的弱关联性能够释放村庄的自治力量，为村民主动式参与营造良好环境，促进村民自治的实现和完善。［6］再次，有利于更好地对村庄进行管理和促进村庄发展。对于村庄内部的事务，村干部和村民是最为熟悉的，而乡镇管辖村庄较多，与村直接联系较少，难以深入了解村庄基本事务和各项情况。由对村庄事务十分了解的村干部和村民对村庄进行直接管理，比不深入了解村庄情况的乡镇对村庄的干预，在理论上和实际上都会更好。同时，由与村庄具有直接或间接利益的村干部和村民对村庄进行管理比与村庄缺乏利益联系的乡镇对村庄的管理也更为有效。

对于缺失自治因素的村庄，弱关联性的乡村关系对村民自治具有消极作用。这是因为这一类村庄可能村庄宗族、派系分化比较严重，可能是村民对村组织疏离感较强，表现出比较明显的政治冷漠，可能是村庄经济分化明显，也可能是村庄人治程度较高等等。这些因素导致村庄难以按自治逻辑有效运行，村庄可能出现无序化和不稳定。如果在这类村庄中，乡镇仍仅仅以“守夜人”的角色来处理乡村关系，就可能导致村庄进一步失范。因此，在村民缺失自治因素的情况下，弱关联性的乡村关系并不能促进村民自治的发展，相反，可能由于缺乏引导导致村民自治的进一步无序化。

三、小结

乡村关系，主要是指乡镇政府与村级组织之间的关系。实际上的乡村关系，并不是法律规定意义上简单的指导与被指导的关系，而是按照比较复杂的逻辑在运行。因此，根据乡村关系的关联度，可以将乡村关系分为领导型乡村关系、指导型乡村关系和自治型乡村关系。前二者属于强关联的乡村关系，而后者属于弱关联的乡村关系。两种类型的乡村关系由于村庄治理资源和自治基础不同而对村民自治具有不同的影响。强关联性乡村关系对治理资源充分的村庄更多地具有消极影响，而对治理资源不足的村庄的影响更多是积极的;弱关联性的乡村管理对村庄自治因素的村庄更具积极影响，而对缺失自治因素的村庄更具消极影响。

［1］程同顺.村民自治中的乡村关系及其出路［J］.调研世界，2001，(7).

［2］黄辉祥.乡村博弈：国家整合的内在紧张［J］.东南学术，2008，(3)：39-45.

［3］丁建军.后农业税时代的乡村关系及其治理逻辑［J］.云南行政学院学报，2009，(4)：85-87.

［4］徐勇.村干部的双重角色：代理人与当家人［J］.香港二十一世纪，1997，(8).

［5］荣敬本，崔之元等.从压力型体制向民主合作体制的转变—县乡两级政治体制改革［M］.北京：中央编译出版社，1998：28.

［6］臧小芳.新农村建设中农民主体地位缺失的原因解析［J］.山东农业大学学报(社会科学版)，2011，(1).

D63

A

1008-8091(2012)01-0046-05

2011-06-25

华中师范大学政治学研究院，湖北 武汉，430079

刘军艳(1987- )，女，湖北汉川人，华中师范大学政治学研究院政治学理论专业硕士研究生，研究方向为乡村治理与基层政治。