国内“应急能力”研究综述：点线面的理论视角

徐婷婷

（1.苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123；2.南通大学党委组织部，江苏 南通 226019）

理论研究的进路大多反映着这样一条规律，即围绕着核心概念这一“原点”而展开的理论讨论完成后，学者们往往会基于不同的理论偏好，以这一理论原点为出发点向外拓展其研究的内容，从而形成不同的向外辐射的线性研究轨迹。当理论研究形成多维线性研究路径后，对点线等研究的高度整合与系统改造的理论框架最终得以提出。本文旨在以这一研究规律来综述国内学术界在“应急能力”研究上的体现。

一、理论研究的原点——应急能力研究的缘起及其内涵

任何理论的缘起都是社会问题。重大的现实社会问题不仅为理论研究提出了新课题，而且为之提供了现实素材和思想源泉。应急能力研究范畴的转换就体现了鲜明的时代烙印。尽管各类突发事件一直伴随着我国经济社会的发展，但长期以来，无论是政府还是公众大多习惯将之看作为社会发展过程中不可避免的意外，从而有意无意地忽视了对危机应对的关注[1]。这也或多或少影响到了学界应急能力研究中相关术语的采用及其内涵的界定。

及至2002年，学界使用应急能力都主要是指医疗卫生、防灾减灾等专业部门和专业技术人员在突发公共事件发生后的响应能力，而在抗震、抗旱、防汛等领域则普遍用“减灾能力”来表述。2003年“非典”危机之后，危机管理研究随之兴起，学界开始用“应急管理能力”、“危机管理能力”等概念，但“应急能力”概念本身并未受到学者足够的重视。在相关研究中，部分学者不惜笔墨深入探讨了应急管理、危机、危机管理等概念，却忽视了至关重要的应急能力本身，将它作为一个没有争议的常识概念来对待。但从为数不多的研究成果来看，应急能力的内涵界定差别甚大。概言之，可以区分为三个角度。

（一）从防灾减灾的角度

有学者认为，应急能力就是一个城市在人力、科技、组织、机构和资源等方面的防灾减灾能力[2]。由于防灾减灾往往针对的是某一类自然灾害，如地震、干旱、洪涝等，因而更多的学者是从单一角度进行界定。如有学者认为，防震减灾能力是指一个城市或一个地区能确保其地震安全的能力，也即使该城市或地区免遭或减轻地震破坏和损失的能力[3]。防灾减灾的界定思路也影响到了行政学研究者对政府部门应急能力的概念界定。如牛冲槐等认为政府部门的应急能力，是指政府部门在应对各种突发性事件时，力求在较短的时间内使突发性事件所造成的损失达到最小、对社会所造成的负面影响降到最低的一种综合应急处理能力[4]。这一界定方式对其后的研究者产生了比较广泛的影响。

（二）从危机管理的角度

持这类观点的学者，主要基于危机管理的周期理论来界定。如有学者认为，政府危机管理能力是指政府组织相关力量对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制和协调处理，以期有效地预防、处理和消除危机、减少损失的能力[5]。尽管大多数学者并未专门对危机管理能力进行界定，但从后来应急能力评价指标体系的构建看，周期论实则被普遍接受。

（三）从政府能力的角度

相比于防灾减灾和危机管理角度的界定，基于政府能力形成的认识则更为多样化，但基本的着眼点都在于把危机管理能力看作为政府能力的重要组成部分，它区别于日常的政府能力，是危机管理过程中的能力。基于此，有研究者认为危机管理能力应当包括危机处理能力、危机沟通能力和危机财政能力[6]。韩志明也认为政府公共危机管理的能力实质上是一个“公共危机时期政府能够做什么、能做到什么程度以及做好的可能性”的问题，包括资源能力、精神能力和行动能力[7]。马建珍等进一步扩展提出城市应急管理能力主要是指城市政府通过强化制度能力、行动能力、资源能力和精神能力来优化应急管理结构，从而以可持续的方式实现公共安全的进程[8]。与大多数学者将政府危机管理能力着眼于政府不同，欧阳景根则基于大政府危机管理的角度认为，政府危机管理能力应该包括政府自身的危机管理能力、社会本身的危机应对能力以及社会对政府处理危机的协助能力[9]。对于应急能力的内在结构，张海波、童星认为，应急能力不仅是一个绝对的概念，也是一个相对的概念，根据绝对—相对和现实—潜在的维度，可以被区分为“绝对—现实”能力、“相对—现实”能力、“绝对—潜在”能力和“相对—潜在”能力四种“理想类型”[10]。

二、理论的线性推展——不同领域的应急能力及其评价

应急能力是一个理论问题，但是它更主要的是一个实践问题，针对近几年来紧急事件集中突发的几个领域，重点综述学界对这些领域应急能力的评价研究。

（一）城市灾害应急能力评价

王绍玉认为，城市灾害应急能力评价体系应包括灾害危险性评价、城市易损性评价和城市灾害应急管理能力三大部分，而城市灾害应急管理能力又包括灾害预测与预警能力、社会控制效能、居民行为反应能力、工程防御能力、灾害救援能力和资源保障能力等六部分[11]。王绍玉所建立的城市灾害应急能力评价指标体系得到了相关研究者的广泛认同：莫靖龙等在具体化的基础上，将这一评价指标体系运用于评估长株潭城市群灾害应急管理能力[12]；赵玲等则在此基础上增加了法律法规和恢复阶段两个一级指标[13]。另外，有部分研究者基于危机管理的过程设计了相应的指标体系。如董鹏等建立的指标体系中将应急准备、过程支持、事后处理和辅助设施确定为4个一级指标[14]；杨青等则干脆将之分解为灾前预警能力评价、灾中应急能力评价和灾后恢复能力评价3个分系统，并用综合评价表对政府部门的应急反应能力进行了实证分析[15]。

（二）医疗卫生机构应急能力评价

在应急能力评价指标体系设计方面，王文娟以突发公共卫生事件文献分析为基础，以案例分析为依据，对政府应急能力指标进行了提炼，构建了一个包括资源保障、资源配置、危机处理和善后处理4个一级指标、15个二级指标和54个三级指标的突发公共卫生事件政府应急能力的评价指标体系，并通过例证对政府应急能力进行了综合测评[16]。李玉亮等基于对黑龙江省19所市、县级疾病控制机构应急能力的现状调查，形成一个包含基本情况、现场处置能力、实验室能力、应急保障能力、疫情信息管理、人员培训等在内的6个一级指标、18个二级指标、62个三级指标的应急能力评价指标体系[17]。此外，还有学者对厦门医疗机构[18]、厦门市疾控机构[19]、哈尔滨市疾病预防控制机构[20]、护士应急能力培训[21]等进行了相关的调查研究，较为客观地展现了当前医疗卫生领域应急能力的基本状况。

（三）突发公共事件的应急能力评价

在突发公共事件的应对中，除了直接的受害方之外，政府官员和公众往往是应急管理中比较重要的主体。在应急能力评价的研究中，部分学者针对政府官员这一群体进行了专门研究。一方面探讨政府官员应急能力的基本构成。盘世贵研究认为领导者的应急管理能力应当包括防范预警能力、危机决策能力、现场控制处理能力、沟通协调能力、善后恢复能力[22]；陆松则对领导干部的现场应急能力进行了分析[23]。另一方面通过实地调研、问卷调查等方式评估其应急能力的基本状况。王红通过问卷法和访谈法对广东省市县镇党政机关、政法、媒体等部门行业的在职从业人员调查研究发现，珠三角地区官员在经验、意识、训练、预案及协调等方面存在不足[24]。

在应急能力评价的研究中，还有部分学者对社区公众进行了调研。早在2005年，清华大学公共管理学院危机管理课题组和eData-Power在线调查联合组成的中国城市居民危机意识调查项目组就对城市网络居民进行了为期一个多月的调查[25]。徐华宇等从知识与意识、技能与行动两个角度对北京市城市、郊区及农村等不同地区不同人员展开问卷调查，得出“当前公众的安全应急知识与能力还有很大提升空间”的结论[26]。

（四）政府危机管理能力评价

在政府危机管理能力评价的研究早期，牛冲槐等在论述政府部门应急能力重要性的基础上，建立了一个包括政府实力系统、政府能力系统、事件处理效果评价系统的3个一级指标和经济实力、政治基础实力、基础设施规模、社会保障体系、预警与反馈能力、危机控制能力、救援与救护能力、维护市场能力、维护社会秩序能力、事件处理结果、对经济的影响、对社会其他方面的影响等12个二级指标以及73个三级子指标[27]。韩传峰等以我国“一案三制”的公共危机应对体系为依据，遴选出组织体系、预警预报机制、快速反应机制、应急资源保障和事后评估机制等5个一级指标、20个二级指标，并以浦东新区政府某职能部门为例，通过问卷调查和模糊综合评价方法确立指标权重，对其突发事件应急能力进行分析和评价[28]。

黄俊会等基于政府公共危机应急能力的评价应当以政府公共危机事件化解能力为主、危机事件的治理能力为辅的观念，把评价的内容主要区分为地方政府信访问题的处理，新闻媒体的公信力及新闻报道中的人文关怀、政府绩效评估、公务员的考核制度、行政问责制度、政府与非政府组织的关系状况、公民政治心态的培养与引导和司法公正以及民间法的司法识别等六个方面[29]。林鸿潮认为，政府应急管理能力评估和自我认知应从应急管理的法律及其实施、应急管理机构与职权、应急物质资源、应急人力资源、应急预案建设、应急权利保障、救济与善后等方面进行[30]。此外，还有部分学者针对民族地区的特点对其政府危机管理能力进行专门研究[31]。

（五）综合应急能力评价指标体系

中国安全生产科学研究院在承担国务院应急管理办公室课题“突发公共事件综合应急能力评估指标体系框架研究”和“突发公共事件综合应急能力评估方法研究”的基础上，建立起一个包括应急预案、法制基础、应急组织体系、风险分析与隐患排查、监测与预警、应急处置、事后恢复与重建、培训、宣传和教育、应急演练、基础保障以及应急救援队伍等11个一级指标、35个二级指标和87项三级指标的突发事件综合应急能力评估指标体系。周进军等则根据此指标体系，采用比较分析法，选择我国13个省市为样本，通过其地震灾害应急管理相关法律法规、应急预案和相关工作的分析，验证了该指标体系的合理性[32]。与此不同，唐钧、杨兴坤研究认为城市应急管理能力至少应包括13项指标：法律和权威、危险识别和风险评估、危机舒缓、资源管理、计划、指挥、控制和协调、信息和预警、操作和程序、后勤和设施、培训、演练、评估和纠错行动、危机沟通和公众教育、财政和行政[33]。

三、理论的平面整合——应急能力的理论解释框架

应急能力研究的目的不仅在于确立应急能力的基本结构，帮助人们客观认知当前城市政府及社会各主体应急能力的基本面貌，更重要的是能现实地推进应急能力的提升，进而改善应急能力低下或欠缺的状况。综合相关研究，学界已经形成了若干的理论解释框架，以便于理论研究向现实运用的转化。

（一）一案三制论

一案三制，即应急预案、应急体制、应急机制和应急法制。在应急预案方面，学者普遍认为我国应急预案存在针对性和可操作性不强、未覆盖全面等问题，进而提出应进一步改进我国突发事件应急预案的内容体系，包括预案内容、制定程序、预案演练、预案修订等，全面编制各级应急预案。在应急体制方面，提升政府应急能力需要增强地方政府管理者风险防范意识，建立健全统一领导、总体协调的应急管理指挥系统[34]，通过应急联动中心,实现信息资源、预测预警和快速反应力量的共享,形成“纵向一条线、横向一个面”的组织格局[35]，与此同时，建立灾害危险源分布数据库、城市共享的应急基础信息库、信息共享交换统一公共服务平台以及各类应急预案的信息化系统等，强化应急信息系统[36]。在应急机制方面，需要着重建立应急管理的动员和保障机制、处置和监管机制[37]，学习评估机制和全社会参与机制[38]以及应急决策机制等。在应急法制方面，我国当前的应急管理法律法规虽初具规模，但法律本身具有很强的独立性，相关条款往往比较笼统和简略，缺乏实施细则，而且各部门法规的部门管理色彩很重，应急条款没有很好地整合或协调，相关法律法规也没有得到严格的执行和遵守，因而，从保障体系上来看，我国政府应急管理的法律法规体系还需要强化配套建设[39]。

（二）危机周期论

目前，国内学者普遍认同美国应急管理署（FEMA）所提出的应急管理包括减缓、准备、响应、恢复四阶段的提法，或代之以事前、事中、事后的概括。基于此，任军认为，政府公共危机管理能力主要包括危机预警应急能力、危机决策能力、危机沟通能力、危机动员能力等几个方面的内容。为提升政府危机管理能力，政府需要在收集和处理各种危机信息的基础上，对潜伏阶段的危机进行有效的警示、预防；需要在时间、人力、物力、资源、信息等都非常有限的危机状态下，通过对危机局势的科学分析，迅速制定政策并付诸实施；需要在危机情境中以较短的时间完成信息的及时、准确、可靠的传递和处理；需要作为公共利益的代表者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，对社会的人力、物力、财力等资源进行整合和调配，构建公共危机应对网络体系，实现群防群治，快速、及时、高效地应对危机[40]。李建森等进一步认为，提升政府应急管理能力需要从预警能力、决策能力、社会秩序恢复能力、动员社会力量参与的能力、国际沟通和协作能力、公共信息收集和披露能力、财政资源运用能力、公共危机评估能力以及善后学习能力等九个层面来推进[41]。

（三）主体合作论

在提升应急能力的研究中，除了政府这一当然主体外，公民、志愿者、媒体、企业等社会主体的力量也受到了广泛关切，治理、善治、协同、社会资本等理论往往被作为多主体间合作治理相关建议的理论基础。正是基于此，李庆浩、薛中娴提出要健全危机治理的多元机制，构建以政府为核心的公共危机管理的权责分配机制，培育危机协同治理的良性社会资本[42]。在吸收多元主体的参与中，有学者提出，要广泛发动群众，努力形成群众自防自治、社区群防群治、部门联防联治、相关单位协防协治的防范应对体系[43]。欧阳景根从大政府危机管理的角度甚而认为，积极公民身份意识的培育，是提升政府危机管理过程中社会自身应对危机能力和社会对政府的支持协作能力的重要途径，是提升大政府危机管理能力的唯一有效途径[44]。莫于川结合汶川地震中的志愿服务，研究认为，志愿服务的组织化、有序化与专业化，志愿服务组织法制环境完善与内部制度建设，志愿者的权利保障体系建设等有助于促进我国社会应急能力建设[45]。

（四）环节推进论

在大部分学者循着系统化、周期式的思维方式进行研究时，部分学者从应急管理的某一环节或角度更深入地探讨了提升应急能力的对策。韦保新从救灾物资储备角度，提出通过创新规划能力、提高科学管理能力、提高储备物资能力、提高应急调控能力和紧急采购能力来提升应急保障能力[46]。向英等提出通过建立规范凭据机制、集体会办机制、民主评议机制、公开公示机制、专户储存机制、监督处罚机制等来规范应急资金使用、提升政府物资配置能力[47]。于安则在把政府应急能力分为危机克服能力和法律能力的基础上，着重强调政府的法律能力，即政府实施应急行为取得社会普遍认可和取得合法性评价的能力[48]。还有学者从危机决策的角度认为，地方政府公共危机控制能力建设必须围绕提高危机决策能力来进行，同时注意建设危机管理信息系统和做好应对危机事件的演习工作[49]。有学者通过对培训效果的实证研究表明，培训演练等干预手段对提高应急队伍应急能力是可行有效的[50]。这些学者的研究极大丰富了政府应急管理能力提升的方式和手段。

四、研究的进一步讨论

通过对近年来应急能力研究成果的梳理，可以发现该领域的研究在点线面三方面呈现出如下特点：

（一）理论原点现实化

早期的应急能力研究主要集中于关注抗震和医疗卫生机构及医护人员，而当前研究者已经广泛关注到包括政府、医卫、企业、媒体、学校、军地、官员、社区公众、城市与区域、基础设施以及环境与自然灾害等在内的各个领域，进一步使理论研究的原点贴近经济社会发展现实。

（二）线性推展多维化

受早期研究者研究领域的影响，应急能力的研究初期比较偏重于定量方法，如应急能力评价指标权重的确立过程中较多运用灰色关联度法、主成分分析法等，而随着研究的深入，层次分析法、模糊综合评价法、德尔菲法、统计分析法、平衡积分卡、熵值法、Kappa法、问卷调查法、结构分访谈、实地调研法等定性和综合研究方法得到了广泛运用。正是基于此，应急能力评价指标体系的设计构成了应急能力研究的主体，但研究已不仅仅局限于评价指标体系构建，而是着力于用评价指标体系去评估地方政府或相关机构和群体的应急能力状况，以期对提升应急能力提供指导。部分研究者即以近年来的重大突发公共事件为例或对比国内外相关事例，剖析政府应对过程中应急能力的缺失。

（三）平面整合显性化

这表现为多学科介入趋势日渐明显。在应急能力研究的早期，研究者主要集中于地震工程、防灾工程、城市灾害、卫生应急管理等学科领域，随着应急管理对于社会稳定与和谐发展的重要性得到越来越多研究者和社会公众的认同，理学、工学、医学、法学、军事学、管理学等多学科相关专业的研究者也逐步涉入该领域，并在借鉴早期研究的基础上结合自身学科领域的特点，大力推进研究的深入，取得了丰硕的成果。尽管如此，当前的应急能力研究在点线面三方面仍面临着一些困境，主要表现为：

（一）理论原点亟待夯实

这主要表现为目前应急能力概念辨识比较模糊和基础数据库较为匮乏两个层面。在概念方面，我国学界对应急能力概念的理解尚缺乏统一的认识。这可能是由于我国应急能力研究建立在防灾减灾基础上，而非脱胎于应急管理理论，因而对应急能力概念认识往往倾向于灾害的减损和控制。而随着行政学研究者对政府应急能力的关注，政府能力理论随之被嵌入到应急能力的概念界定中，这虽然拓展了研究的思路，但也在一定程度上增加了概念辨识的难度。某种程度上，应急能力概念辨析的不统一，直接导致应急能力评价方面存在的多样性，使得对同一研究对象出现多个迥异的评价指标体系。

（二）线性推展有待科学化

这主要反映在指标体系的认可度和指标权重确定的方法层面。在目前的应急能力评价指标体系设计中，几乎难以发现能被学界普遍认可的指标体系[51]。虽然研究者大多遵循系统性、重要性、独立性、科学性、实用性等指标选择的基本原则，并在借鉴的基础上针对特定领域作出适当调整，以体现了该研究领域的独特性，但这恰也说明评价指标体系的适应性较差。由此可见，在应急能力指标评价体系的设计中，指标选择的随意性过大。也正因为此，部分研究者在论文中都进一步通过现实数据来验证其指标体系的科学性。基于科学性和合理性方面的欠缺，这些应急能力评价指标体系尚未能广泛运用于应急管理实践，指导地方或相关机构应急能力的提升。在指标权重的确定方面，层次分析法、区间数层次分析法、德尔菲法、线性加权法、灰色关联分析方法、熵值法、模糊集值统计法、综合信息熵法、实地调研法等定性定量方法被相关研究者有选择地加以运用，但这些方法的适当性及对权重确定的影响却缺乏必要的完整性评估，这在很大程度上削弱了指标体系的说服力。有研究者指出，美国、日本以及台湾等有着应急管理能力评价实践经验的国家和地区在评价时并不过多地纠缠于指标权重，这正是我国应急能力评价所值得借鉴的。

（三）平面整合尚需加强

首先，研究主题存在集中化倾向。应急能力所涉研究主题比较丰富，但除了抗震、医疗卫生等由于近年来发生的重大突发公共事件以外，对政府主要职能部门、重要行业企业、社会公众等主体的关注较少，没有形成比较影响力的研究成果。研究领域的集中化和细化，还使研究的整体性明显不足。这不仅表现在综合性应急能力评价指标体系的研究较少，同时还表现为应急能力评估的主体往往局限于系统内部的专家，而大多将普通公众排除在外。虽然有研究者注意到这一问题，认为政府应急能力评价的结果可能无法得到“政府应急”的直接受益对象即广大公众的认可，但该观点尚未能引起广泛关注。其次，理论和现实结合较浅，学科间融合不够。现有成果中基于现有统计数据的较多，基于实地调研的较少。这既有可能是有“相关技术、人力、经费以及时间等原因的限制”，也有可能是因为多学科的介入并没有形成学科间的深度融合。学科间研究各自为战的格局在应急能力的研究中未能打破。再次，对应急主体、系统间的协调性关注不够。

由此可见，尽管学界诸多学者基于不同的研究视角，在点线面三个方面都形成了丰富多采的理论研究成果，展示了学界超强的理论阐释力，但不可否认，不同学者本身的专业特征事实导致了研究视角的狭窄，造成研究成果在点线面上的不足。为此，应急能力的研究尚需建构新的理论分析框架，以往研究成果的现实解释力仍需准确评估。而以政府为中枢、协调不同应急主体的应急能力分析框架，不仅可以避免单一研究视角的局限，便于通过应急能力基本概念、结构等基础理论方面的研究，在多学科的研究中形成基本共识，进而建构起一个系统化、科学化的理论体系，最终在点线面三个方面有力地促进应急能力研究的深入。

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