从公车改革的困境浅析解决权力腐败的问题的路径选择

姜 杰，臧星辰，陆 翼

（南京工业大学 法律与行政学院，江苏 南京211815）

从公车改革的困境浅析解决权力腐败的问题的路径选择

姜 杰，臧星辰，陆 翼

（南京工业大学 法律与行政学院，江苏 南京211815）

中国的公车改革已经进行了17个年头。公车需要改革早已达成社会共识，那么为何还会陷入屡改屡败的尴尬境地呢？因为公车是中国封建“轿子”文化在当代的延伸，公车问题是中国权利腐败的一个缩影，公车改革的深层含义则是对权力腐败的整治。公车改革屡遭困境是因为受到了价值观念、权利主体、制度等方面的制约，所以公车改革才会屡改屡败，本文将以公车改革的困境，来浅析中国特权制约的路径选择。

公车改革；权力制约；权力制约路径

一、公车改革困境的原因分析

（一）基于价值理念方面的阻碍

中国经历了漫长的封建社会，封建文化中有很多消极的因素阻碍着公车改革。“官本位”是封建官僚制度的基本特征。季建林曾在《北京日报》上撰文指出：以官为重的封建思想流传了几千年，至今尚有很深影响。首先表现在：公共制度与决策设计中将“官”的利益放在优先和第一位，甚至专门为照顾“官”的利益设计某些制度与政策。如：企业改制中让“经营层”控股；公车制度改革中给予高额的“车贴”，有的干部一年得到的“车贴”居然能买一辆车；公务员可以“购买”大大低于市场价格的“公务员公寓”等。表现之二是：在公务员的体系中存在着森严的等级级制度。下级对上级唯马首是瞻。某些地区处于下级的官员甚至将所有领导的车牌号抄录下来，私下作为“护官符”传阅。表现之三：“三年清知府，十万雪花银”现象仍然存在，近几年来更出现贪官级别低等化，涉案资金巨额化趋势。

公车的使用，除部分满足公务之需外,更多的成了一种福利待遇,甚至是一种权力、地位的象征。坐专车、高级车在很大程度上就意味着身份地位高和权力大。所以公车改革对于官员来说失去的不仅是公车随心所欲为自己所用的机会，更是对现有官员“官本位”价值理念的挑战。这无疑增加了公车改革的难度。

（二）基于公车改革主体层面对公车改革的阻碍

1.公车使用主体的特殊性

虽然公车的使用存在着管理，但是管理只能“控制”外出公务的一般办事人员，控制不了领导用车。公车的使用者是权力拥有者，他们往往代表着其单位的形象，需要与其级别相等的用车服务，而其用车标准基本也是自主制定，他们在这方面拥有无可复制的话语权。

2.公车使用主体成多元化趋势

中国社会科学院与马克思主义研究院研究员、中国马克思主义研究二部副主任辛向阳指出，现在的权利腐败呈现群体化的特征，不在是由个人捞钱的“小腐败”，而是上升为集体福利、挥霍公款的“大腐败”；与其对应的是公车的滥用。在一些机关，公车私用己习以为常：公车旅游、接送子女上学、为亲朋好友跑婚丧嫁娶，少数司机甚至开“黑车”捞外块，假公肥私。公车加油、维修方面漏洞也较大，修车拿回扣已屡见不鲜。

另外公务员作为公车“公车滥用”的“既得利益”，虽然这种既得利益得来的并不合法，但是一旦失去，仍然会有受到侵害的感觉。不仅如此，公务员又是公车制度改革的制定者，公车改革无疑是让公务员自己自断手臂，向自己开战，这又是何尝之难。

（三）基于制度方面的阻碍

1.制度方面的阻碍首先表现在现有公车制度的使用制度的不完善。现行公务用车制度的特点是实物供给、单位所有、多途径补贴运转费用。其体制上的支撑基础,是计划经济下的财务支出制度和低工资高福利的公务员收入分配制度。在这种体制下,公务用车资源得不到合理配置和有效利用,公车使用不合理、不经济和低效率,公车是否得到经济合理的使用与用车者的收益不相关,用车人毋须承担用车成本,甚至可以从不合理使用中获得更多的好处。冰冻三尺非一日之寒，要改变现有制度，使需要时间和努力的。

2.公车监管机制的不完全。公车的监管制度有具体的可以分为内部监管，和外部监管，内部监管是存在的，但是孟德斯鸠曾说过，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败[1]”。人一旦拥有权力，便会无限扩大所拥有的权力，直到遇到界限为止，基于以上所说，便可直到内部监督是多么的乏力和缺少强制性，纵然有一定的作用，也是仅对一般办事员的用车有一定的约束。至于外部监管。 政府机构往往无视媒体和公民的知情权不愿公开公车信息,即使迫于中央的压力，将公车的信息公布于政府的网站上,则只是作为形象展示器。但是内容过于简单、信息缺乏时效性,存在着明显的应付上级，愚弄公众的现象。由于信息的封锁和阻滞使媒体和公众希望了解且有权利了解的信息处于缺位或真空的状态。

3.全国缺少统一的公车改革意见和公车改革原则[2]，造成长期以来的公车改革只是有个别城市，个别部门牵头分散实施。单纯的公车改革制度，单纯的车改缺少相关制度进行系统、配套性改革。

二、权力制约路径的选择[3]

基于上面对于公车改革困境的讨论，我们可以浅析出权力制约的路径，应从观念、制度及制度的实施三方面，来完善我国的权力制约机制。

（一）观念路径：树立权力制约为核心的有限政府理念。具有“社会至上”或者“公民至上”的服务理念都要以权力制约为核心的责任型政府作为其基础。具体的说权力制约的观念路径应该表现为：一是通过权力规范和权力约束价值观念本身的灌输与教化。作为政府应该机制主动的开展有关权力规范、权力制约、有限政府等方面知识的教育。作为政府成员也应当自觉的学习和领会诸如权力规范、权力制约与有限政府等方面的知识与理念。教育与自我教育应该是政府成员真正树立权力制约和有限政府价值观的根本之道。二是通过权力制约制度规则的固化和引导。在有限政府的构建中，权力制约操作范式尤其是与之对应的规则范式都是有限政府的实现工具。但是，它们也可以通过其规范与约束来反过来进一步强化与巩固权力规范与权力制约的价值观念，同样路径还可以引导与启发政府新成员树立这种价值观。三是通过有限政府操作案例的示范与感化。即成功的有限政府建立的操作案例对政府成员具有较好的示范与感化作用，使他们通过对一些先进事例和模范榜样的学习与模仿，在潜移默化中接受权力规范和权力制约的价值观念。

（二）建立与健全权力制约的规则路径，具体而言，规则制度可大致解释为组织运行过程中所依据的规范、规约、原则、法律、政策、标准、程序、方式以及体制、机制、机构等。而权力制约的规则制度主要体现在规范权力使用法律的法规、规范权力使用道德、等之中。建立与健全权力制约规则制度是促进民主和服务价值观念现实化与外在化的重要通道，也是建立有限政府操作理念及行为有序性和高效性的必要条件，它对于有限政府的实现程度和实现质量都是至关重要的。在有限政府的构建中其主要表现为：一是对权力规范和权力制约价值观念的承载与落实。政府除了有限政府理念还存在着学习型政府、节约型政府等理念。当它们发生价值观念冲突时，能否坚持权力规范和权力制约的价值理念是能否建立与完善有限政府制度的核心和根本所在。二是对有限政府不同方面的对接与回应，有限政府的操作理念及行为可以区分为不同形式、不同内容和不同主体等不同方面，但任何方面的操作行为都需要有法可依和有章可循。因而，必须对应这些不同方面的操作理念及行为来科学合理地设立与统筹权力制约制度体系。三是权力制约制度与其他责任规则制度以及其自身不同方面之间的协调与互补。政府本身就是一个多功能的有机整体，有限政府的建立也是一个复杂的系统工程，其中也必然需要政府不同的规则制度配合与协调。

（三）确立与优化有限政府建立的操作路径，与“观念路径”相比，“操作路径”就是指更为具体的价值理念及其指导下的具体实施行为。在这里，“权力制约”、“权力规范”、“责任政府”等都是实现有限政府价值观念中极为重要的操作性价值理念。显然，确立与优化权力制约型政府的操作路径是有限政府实现的最终保障之一。其重要表现为：一是对权力规范和权力制约观念的贯穿与渗透。每一种具体操作理念及行为背后都能折射和透视出一种价值观念，而不同价值观念的冲突必然也会最终影响到有限政府确立与优化。二是对权力制约型政府规则制度的遵循与执行。运用权力规范和权力制约的价值观念引导和统领有限政府建立的操作路径是一个优化的过程。三是对权力制约理念同与之相关的其他操作理念及行为之间的衔接与交融。权力制约型政府操作理念及其行为包括很多方面的内容，如权力制约法治、规范权力的道德、绩效评估、政府职能转变、有限政府理念教育等，而优化有限政府的操作路径也在于对它们进行对接与整合，从而不断地确立和优化权力制约型政府的理念及行为。

[1]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，2010.

[2]张俊艳，李璐，姜福洋.低碳社会建设中我国公车制度改革的对策研究[J].北京交通大学学报，2010.

[3]黄爱宝.责任政府构建与政府生态责任[J].理论探讨，2007.