对完善县域义务教育教师流动政策的思考

方 芳 ，涂 磊 ，陈牛则

（1.湖南第一师范学院第一附属小学,湖南长沙 410002；2.岳阳经济技术开发区 大桥河小学，湖南岳阳 414200；3.湖南师范大学教育科学学院，湖南长沙 410081）

对完善县域义务教育教师流动政策的思考

方 芳1，涂 磊2，陈牛则3

（1.湖南第一师范学院第一附属小学,湖南长沙 410002；2.岳阳经济技术开发区 大桥河小学，湖南岳阳 414200；3.湖南师范大学教育科学学院，湖南长沙 410081）

义务教育教师县域流动是推进区域教育均衡发展的重要保障。县域义务教育教师流动要坚持以人为本原则、公平公开原则、分步实施原则和地方政府主导原则，促使义务教育教师流动有序运行；要完善县域义务教育教师流动机制，形成义务教育教师合理流动的社会基础，创设教师县域合理流动的政策环境，推动教师县域合理流动的有效实施；要强化义务教育教师流动县域管理力度，落实义务教育教师县域流动政策，将义务教育教师县域流动纳入政府管理行为，纳入义务教育教师考核范畴，进行规范化的管理和引导。

义务教育；教师流动；流动政策

县域一般指一个县为行政区域在地理上的一个固定范围的区域。县域义务教育教师流动最频繁，又有利于优化配置教师资源、还能有效控制教师流动。因此，要站在实现县域教育均衡发展的高度，用关乎国计民生的态度，顶格规划好县域教师合理流动的政策，形成科学的流动制度，并强化相关政策的执行。

一、坚持义务教育教师县域流动政策原则

中小学教师流动政策的制定必须要以促进县域教育发展为目标，以促进县域教育均衡发展为核心，以提升教师专业发展为动力。因此，在制定义务教育教师县域流动政策的时候，必须坚持以下基本原则。

（一）科学发展原则

统筹、协调、可持续，是实践科学发展观的基本特征。县域教师流动要服务于县域教育的均衡发展，县域教育的发展要助推地方的经济社会协调进步。在此过程中，协调步伐，统一部署，相互印证，互相促进，制定出合理的阶段教育资源配置政策。

（二）公平配置原则

教育公平是教育决策机构在制定教育政策、配置教育资源时的一种价值取向。即强调受教育权平等、教育机会平等、教育起点平等和教育过程平等，并要以满足学生个性充分发展为前提，差异性配置教育资源。与此同时，对社会经济地位处于弱势的一方，给予资源配置的倾斜和补偿。通俗地讲，就是地方政府在制定县域教育均衡发展、教师合理流动政策时，把准公平这个出发点，因势利导形成有利学生全面发展的政策实施环境，助推教育的均衡发展。

（三）以人为本原则

以办人民满意的教育为宗旨，努力满足不同人群多样化的教育需求，保障人民群众享有平等接受良好教育机会；坚持义务教育教师自主流动与县级教育行政部门干预相结合的原则，明确义务教育教师流动的义务性，又要实现县域内教师流动制度化和规范化。

（四）分步推进原则

紧紧围绕教育改革发展总体目标，按照县域城乡统筹要求，选择重点县域先行突破，循序渐进，分布实施。在实施重点改革过程中，通过做好试点、分批推广和不断的连续性改进，最终达到以点带面、全线推进的效果。

（五）行政干预原则

义务教育资源是公共教育资源，必须要强化县级政府和教育行政部门的行政干预，否则就难以调控。因而，在义务教育教师流动中，不应过分强调双向选择，县级教育行政部门要加强编制管理和统筹安排，实现有计划的教师流动。

二、科学制定义务教育教师县域流动政策

制约义务教育教师流动的制度性原因是农村教师队伍建设投入不足、教师聘任制度的缺失、缺乏与市场相应的城乡教师交流机制、没有法律保障、缺乏系统的操作程序。对于义务教育教师在利益方面的合理需求，可以进行政策性的引导，以便在区域教育均衡发展与个人发展之间建立平衡点。在这方面，地方政府和教育行政部门可作为的空间非常大。

（一）形成义务教育教师流动政策的社会基础

1.发挥县级政府合理配置资源的政策调控作用

政府作为公共资源的拥有者、分配者和控制者，必须建立义务教育教师合理流动的政府主导机制。一是要加大教育资源规划力度。结合新农村建设和新型城市化建设步伐，进一步调整优化义务教育学校布局，加大农村薄弱学校改造力度和寄宿制学校建设力度，坚持学校建设与新城开发、旧城改造同步的原则，切实解决城区学校大容量、大班额的问题。二是要实施义务教育标准化建设工程。按照“整体规划、分级负责、分步实施”的要求，完成义务教育学校标准化建设，加强信息化基础设施建设，城镇学校和乡镇中学、中心小学建立校园网，90%以上的农村学校实现“校校通”，加强教育门户网站、教育电子政务、课件资源库和教学资料库建设，逐步实现教育信息资源共建共享。三是要加强对义务教育学校预算外收入的监管。严格落实教育经费专项管理制度，加大财政统筹拨付的力度，使国家保障部分的份额在教育投入总额中所占的比例不断提升。同时，切实加强对学校，特别是城市重点学校预算外资金的监管力度，运用杠杆平衡原理，对预算外资金实行统筹管理，转移支付，设立薄弱学校专项建设资金，努力缩小义务教育学校之间的收入差距。

2.建立义务教育教师个人收入政策的平衡机制

按照“社会人”的定义，教师也是社会的一分子，教师的趋利心理加剧了流动的不合理性。因此，推动教师合理流动,就必须高度重视流动的物质基础，即想方设法平衡城乡、校际之间教师的收入。新修订的《义务教育法》在关于教师绩效工资方面的表述中明确提出：“义务教育教师平均工资收入水平应不低于当地公务员平均工资收入水平”，它为地方政府定义教师的薪酬提供了制度参照。

第一，严格落实绩效工资制度。各级政府要严格按照相关法律要求，认真落实绩效工资分配方案。同时，地方政府要对绩效工资进行有效调控，注意引导绩效工资向农村学校倾斜、向教学一线倾斜、向薄弱学校倾斜，从事实上真正缩小城乡之间、校际之间的收入差距。

第二，落实并建立健全农村教师津贴制度。通过实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”和“农村学校教育硕士师资培养计划”，建立“农村教师流失补偿制度”和“农村优秀教师奖励基金”，有效推动长效支教体制的建立健全。

第三，地方政府要切实加强义务教育学校资金的管理。出台严格的管理制度，建立专门账户统管区域预算外资金，严格执行“收支两条线”制度,严格禁止义务教育学校特别是城市学校在绩效工资以外变相发放各种津贴补贴。

3.改善农村边远地区教师的工作生活条件

地方政府和教育行政部门要花大力气改造农村教师宿舍,改善农村教师住宿条件,对农村教师现有宿舍进行改造或新建，改善农村教师的就餐环境和伙食标准，建立农村教师伙食补助和交通补助制度。

（二）推动义务教育教师流动政策的有效实施

1.建立义务教育学校内部管制制度

任何一种职业的管理只有通过累积成熟的经验并内化为成功的制度后，才能逐步的科学化、精细化、高效化。对于义务教育教师流动来说，从教育本身出发，用足、用活指挥棒，必须抓准三个关键的环节：

一是用好职称评定和评先评优杠杆。地方政府和相关职能部门，可明确要求评选高级职称的教师要有两年以上的农村学校任职经历，加大农村学校一线教师评选高级教师职称的比例，同等条件下，规定优先农村偏远地区教师晋级。同样，在评选优秀教师或者先进工作者等荣誉时，相应增加条件艰苦的地区教师的名额，适当放宽条件。

二是调优特优骨干教师力量。结合人事制度改革要求,坚持高级教师、骨干教师岗位数量城乡比例一致，暂停或者明显减少城市特优教师评选的比例，切实加大农村骨干教师培养力度，有意识地通过行政手段引导优秀教师资源向需要的地方流动，通过一段时间的调控，从数量上实现义务教育城乡之间、学校之间的优质师资力量的均衡发展,鼓励各级各类学校把更多的精力集中于办出特色、办出水平。

三是利用政策优势大力扶持和发展农村教育。为农村教师提供更多的专业发展机会，提升农村教师的综合素质和发展潜质。设立农村学校特设教师岗位，在经济和生活上提供更为优厚的待遇,鼓励青年教师、应届毕业生和骨干教师投身农村中小学教育事业。

2.开展支教形式的义务教育教师流动

借鉴全国各地已有的教师柔性流动成功经验，实行多形式的教师柔性流动操作。可以实行义务教育学校校长、教师，在城镇学校和农村学校、优质学校和薄弱学校之间的定期交流。可以采用结对帮扶、联体发展的方式建立帮扶支教扶持制度，将薄弱学校和强势学校捆绑发展，并加大相关考核力度。可以采用兼并方式，根据区划调整，以优质学校牵头，兼并周边学校，建立学区制度，实行走教服务。可以不定期的开展送教下乡和进城挂职等方式，将优质资源和优质教育环境的作用充分发挥出来。同时鼓励引导大中专毕业生到农村学校任教，建立农村学校教师的良性补充机制。

3.尝试建立学区共享的教师内涵式柔性流动制度

开展以学区为单位的共享内涵式柔性流动实践，共享教师智力资源。

首先，根据城区规划，建立相对范围不大、联系紧凑的学区范畴。将一定范围内的优质学校、薄弱学校统筹起来，建立更大范围的学区概念。

其次，规范化学区内部的资源配置管理。将学区内的设施设备资源、优秀的课程特色资源以及学区内的教师人力资源统一管理起来，实现资源的共享。特别值得注意的是，要充分运用现代教育技术，形成网络共享和远程资源共享也是一种十分有价值的尝试。

最后，落实学区内的各项交流制度。落实常规交流制度，可以开展较为频繁的备课、评课、听课、赛课活动，开展多形式的骨干教师、青年教师交流竞赛活动。落实科研制度，组建学区范围的教研小组，经常组织相同年级老师备课交流，潜移默化转变观念，共同提高教育教学的能力。充分运用学区网络资源，可以以学区为单位组建网络网站，加强论坛管理，加强交流讨论，实现共同提高。

三、强化区域义务教育教师流动政策的执行力度

（一）明确责任

1.进一步明确师资管理权限

地方政府和教育行政部门应加强对城乡教师流动的宏观规划和支持引导，统筹管理与合理配置教师资源，监督并帮助各县级地方政府和教育行政主管部门依法履行“以县为主”的管理职能，并在教师流动过程中对其进行合理管理与监督，以保障教师流动顺利进行。即明确县级以上地方政府的决策权和管理权，要将义务教育的师资管理权限收归县级教育行政部门，通过教育行政部门对教师实行统一聘任，统一管理，从而淡化校籍观念,为教师流动提供行政基础。

2.制定动态编制管理办法

县人事管理部门要按照区域地块单位，将一定区域内教师编制实行捆绑定义，交由教育行政部门统筹管理，不再干涉微观层次的配置管理。教育行政部门要对农村地区实行动态的编制管理,合理调整中小学校学科专任教师的结构。根据学校的教学实际，适当补充一些诸如音乐、美术、体育、计算机等短缺学科的专任教师。同时，通过竞聘上岗、合理分流等方式做好中小学富余人员的精简分流工作。

（二）规范操作

1.创设有利于教师流动的办学条件

中小学教师单向流动，一种重要的因素是教育资源配置不合理，因为办学条件差异大，制约了中小学教师的合理流动。不可否认，办学条件是促进教师专业发展的重要条件。因此，根据《中小学办学标准》要求，优化教育资源配置，缩小中小学办学条件上的城乡差别，从政策上统筹城乡中小学教育资源配置，保证区域中小学之间办学条件基本平衡，促进中小学教师合理流动。

2.中小学教师流动实行政府统筹

中小学教育是公益性教育，义务教育是纯公共产品。因此，中小学教师流动要纳入到政府人事管理范畴。这就需要政府和教育行政部门，第一要定岗定编，根据教育发展和区域特点，合理规划教师编制；第二要统一调配，中小学教师应该由教育行政部门根据乡镇实际或学校实际，有计划、有组织、有目的配置，尽可能使优质教师不要集中于一个学校或者一个乡镇，促进中小学教师资源的相对均衡。

3.推进中小学教师流动的资源共享制度

一般地，同一区域内的中小学教师实行统一管理，有利于改进传统的“进了学校门，就是学校人”的教师管理制度。区域内中小学教师优质资源，对区域内的教师进行辅导，对区域内学校义务服务，在一个区域内共享优质教师资源，实现智力共享；打破学校工资分配制度，深化教师绩效工资改革，采取灵活多样的教师分配形式，实现工资福利共享。

（三）适时创新

教师流动制度本身是一种稀缺资源。在教师流动制度制度的范畴内，通过适当的制度创新可以打破原有的禁锢，从而在教师管理上实现全新的尝试和突破。

1.建立监测指导机制

好的制度需要强有力的贯彻落实才能实现成效的最大化。必须在已有统一办学评估标准的基础上，建立日常监管机制。从日常规模、流动实效、资金福利、教育教学管理、学生评价等方面，分阶段、定期对县域义务教育教师流动管理效果进行评估，并依据评估效果不断丰富和调整政策的重点和方向，对县域义务教育教师流动政策进行微调，保障政策的正确实施。

2.建立流失补偿机制

人才是最大的资源。人才的流失就是资源的流失，从资源控制的角度来看，必须是有偿的。建议建立区域教师流动管理平台，对区域内教师的流动实行统一管理和明白管理。流动的教师资源，去向，以及相关理由在统一的平台上都可以进行操作，一方面便于统筹管理，另一方面也是引导明白管理，杜绝后台交易。对各类教师的流动实行合同管理，对教师流动的权力、职责以及应该承担的义务作出明确要求，并且可以由教育主管部门制订出不同层次不同标准的教师补偿标准。当教师进行流动时，通过统一的管理平台进行学校和教师双向的选择，达成一定的意向后，通过教育行政部门建立一定的合同关系，对此次流动实行评估，或支付或得到一定的流动补偿标准，双方学校与流动当事人签署合同，兑付补偿，按照合同履行流动职责。

3.建立特殊津贴制度

考虑到城乡和普通学校与优质学校历史上形成的明显差异，地方政府还应该成立专门的教师流动调控基金和乡村教师特殊津贴补偿制度，根据学校所在的位置和生活条件以及工作条件的不同，对偏远地区的教师给予一定比例的经济补偿。从理论上和表面上拉平城乡教师因为所处环境不同而造成的心理价值差别。

[1]邓银城,李渺.教育公平的多重涵义[J].湖南师范大学教育科学学报,2011,(3):40.

[2]石邦宏,戴霞.经济理性驱动下的中小学教师流动[J].中国教师,2005,(11):11-13.

[3]范诚梅,龙洋.对建立义务教育城乡交流制度的思考[J].教育探索,2006,(7):118-120.

[4]陈牛则.义务教育教师流动的现状分析与对策思考[J].湖南师范大学教育科学学报,2011,(3):67.

[5]吴松元.中小学教师流动制度建立的理性思考[J].教育教育研究,2008,(4):35-39.

[6]陈坚,陈阳.我国城乡教师流动失衡的制度分析[J].教育发展研究,2008,(3):34-37.

On Im proving theMobility Policy for Teachers in Intra-County
Com pulsory Education

FANG Fang,TU Lei,CHEN N iu-ze

（No.1 Primary SchoolAttached To Hunan FirstNormalUniversity,Changsha,Hunan 410002;2.Daqiaohe Primary School,Yueyang Development Zone For Economy and Technology,Yueyang,Hunan 414200;3.Schoolof Education and Science,Hunan NormalUniversity,Changsha,Hunan 410081）

The flow of compulsory education teachersin intra-county isan importantsecurity to push the regional education to balanced development.But itshould insiston apeople-based,open and proceduralpolicy,and urge them tomove orderly.It isnecessary to perfect themobility system to form a rationalbasis,to create a proper environment and put it into practice.It isalso important to strengthen themanagementofmobility of compulsory education teachers,to carry out themobility policy for the teachers and bring it into the government conduct so as to manage and guide it in accordancewith rulesand regulations.

compulsory education;mobility of teachers;mobility policy

G525.1

A

1674-831X（2012）04-0024-04

2012-05-08

全国教育科学规划教育部重点课题（DHA100229）；湖南省教育厅科学研究项目（11C0806）

方芳（1977—），女，湖南岳阳人，湖南师范大学教育硕士，湖南第一师范学院第一附属小学副校长，主要从事教育管理研究；涂磊（1977—），女，湖南岳阳人，湖南岳阳经济技术开发区大桥河小学教师；陈牛则（1957-），男，湖南株洲人，湖南师范大学教授，主要从事教育管理研究。

[责任编辑：刘济远]