中国－南部非洲关税同盟的自由贸易协定的未来之路——以美国－SACU的FTA谈判的失败案为例

张泽忠

(中国政法大学博士后流动站，北京100088)

在中非合作论坛(FOCAC)的框架下，我国与非洲政府签署的《中非合作论坛——亚的斯亚贝巴行动计划》(2004至2006年)约定我国将加强与非洲国家和非洲区域、次区域组织的合作。①参见《中非合作论坛——亚的斯亚贝巴行动计划》(2004至2006年)第3．2．2条款;另外之后中非双方签署的《中非合作论坛北京行动计划》(2007－2009年)和《中非合作论坛——沙姆沙伊赫行动计划》(2010至2012年)均延续了这一约定。在此基础上，我国与南部非洲关税同盟(the Southern African Customs Union，SACU)②SACU是世界上最古老的关税联盟，目前执行2002年10月21日签署的《南部非洲关税同盟协议》，成员国包括南非、博茨瓦纳、纳米比亚、莱索托、斯威士兰。于2004年6月28日共同宣布启动 FTA谈判。不过令人遗憾的是，虽然与SACU签署FTA早已成为我国FTA版图上期待已久的目标，但是，据笔者查阅相关资料，直到目前为止，尚未发现双方已进入实质谈判的迹象。

与此同时，自进入21世纪以来，随着欧盟、印度、日本等国家和地区纷纷加强与SACU地区的经贸联系，美国亦不甘落后，于2003年初开始与SACU进行自由贸易协定(FTA)谈判。然而，双方的FTA谈判终因分歧过大，未修成正果。因此，本文认为对美国－SACU的FTA谈判、失败原因进行探讨对推动我国与该地区的FTA谈判有积极的借鉴意义。

一、美国与SACU双方启动FTA谈判的动因

随着国际国内形势的急剧变化，尤其是WTO多边贸易机制的多哈回合谈判的受阻，全球跨洲的FTA谈判反而得到蓬勃发展。在此背景下，美国与SACU各自考虑到自身的利益，同意与SACU进行FTA谈判。据笔者研究，双方启动FTA谈判的主要原因在于：

一方面，在美国看来，与SACU签订范围广泛的FTA意义重大：一是签订FTA可以为美国的产品出口提供机会，减少SACU严格的进口管制性措施，包括较高的关税、进口限制、低标准的版权保护、服务行业的壁垒③The United States Trade Representative，2005 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers，p．551．;二是将鼓励SACU成员国继续实行经济自由化政策，并可使SACU超越单向优先获得与美国的充分贸易伙伴地位的局面④Danielle Langton：United States－ Southern African Customs Union(SACU)Free Trade Agreement Negotiations：Background and Potential Issues，Order Code RS21387，Updated July 24，2008．;三是虽然SACU是一个关税联盟，但其成员之间的投资、管理制度并不充分协调一致，因此签署一个综合的自由贸易协定可以迫使SACU内部加强投资政策与管理的协调⑤Id．;四是为了与其他国家或地区在该地区的角逐取得竞争优势，特别是为了减少和抵消因实施欧盟－南非《贸易、发展与合作协定》(the Trade，Development and Co－operation Agreement，TDCA)的贸易减让政策而给欧盟带来的优势竞争地位影响，以及压制中国在非洲日益增长的影响力;五是选择SACU谈判FTA，与之结成联盟，可以利用WTO多边体制之外的FTA的杠杆作用，分化那些“不听话”的WTO成员，为未来多边贸易体制谈判中的那些难啃的议题做好先行的准备。

另一方面，SACU之所以愿意跟美国进行FTA谈判，主要考虑到：一是美国提供的《非洲增长与机会法案》(the Africa Growth and Opportunity Act，AGOA)待遇是有期限的，即到2008年12月31日失效，因此，签订FTA可以确保AGOA下的优惠条件得以延续下去，何况AGOA是美国单方面的承诺，需要满足美国的申请资格的审查条件，换言之，在该法案下的任何产品，美国是有权削减或取消优惠的;而FTA是双边缔结的，具有国际法律约束力，SACU国家享受优惠将不受美国单方面的自由裁量权的制约;二是SACU成员国虽然在AGOA下许多产品已经获得了强劲的对美国出口的动力，但是AGOA并未涵盖纺织品和服装、鞋类、农副产品等关键产品，因而FTA将让这些产品优惠进入美国市场①James K．Jackson：Trade Agreements：Impact on the U．S．Economy，Congressional Research Service，Order Code RL31932．;三是FTA谈判可以深化SACU自身的区域一体化进程;四是因加入了世界最大的经济体从而有助于增强吸引外资的能力，其中BLNS(指博茨瓦纳、纳米比亚、莱索托、斯威士兰)可以通过“贸易而非援助”实现经济发展，在尚未开发的市场中因美国的投资促进经济的增长②Jill M Verbeck，John K Sagala，Yin Min Kyi，Daniel Ogbaharya and Luke M Olson“The Proposed US－SACU Free Trade Agreement(FTA)：Comparisons with the FTAA，CAFTA，US－Chile FTA，and US－Singapore FTA”(2004)6719．;五是可以帮助SACU地区更快地融入全球贸易的主流，消除数十年对区域大国(南非)的经济制裁的负面影响。

二、美国－SACU的FTA谈判及其分歧

(一)FTA谈判的简要回顾

美国－SACU的FTA正式谈判始于2003年6月3日，最初计划是到2004年12月结束谈判。但经历2004年底停滞和2005年底谈判重启后，双方决定把最后期限推到2006年底结束。然而，FTA谈判从一开始，双方就在一系列问题上无法达成共识而导致谈判停停谈谈，包括知识产权、政府采购、黑人经济振兴计划(black economic empowerment，BEE)③“黑人经济振兴计划”(BEE)2003年由南非国会审议通过，并于2004年正式执行。它要求在南非境内的所有公司必须将其股份按最低比例25．1%出售给BEE公司，即由历史上受到不公正对待的“黑人”控股公司介入由“非黑人”建立的公司中。、美国对农业的高额补贴等，均出现了重大分歧。2006年4月18日，虽经过了七个回合的正式谈判，但是美国政府鉴于谈判进展缓慢而宣布终止与SACU的FTA谈判。这意味着美国与SACU双方当初的FTA设想落空，宣告FTA谈判失败。不过双方同意将寻求一个“促进贸易与投资协定”(TIDCA)的谈判框架以取代FTA。

(二)FTA谈判分歧

事实上，美国－SACU的FTA谈判是经济实力强大的发达国家与实力处于弱势的发展中国家集团之间进行的，在谈判过程中双方出现的分歧甚大，主要表现在如下方面：

1．双方的谈判利益不同导致各方对FTA谈判目标与范围的认同不一。美国追求的是一个综合的FTA，范围要囊括WTO传统议题和多哈回合新议题，以便在区域层面上确立那些在多边贸易体制下无法推进的知识产权保护、政府采购、投资和服务议题。鉴此，美国认为将来FTA的目标与范围具体应涵盖④2002年11月5日，美国贸易代表Robert Zoellick致函美国众议院和参议院，详细地列出了这些谈判的目标。Drusilla K．Brown，Kozo Kiyota and Robert M．Stern：An Analysis of the U．S．－SACU FTA Negotiations，Discussion Paper No．545，May 31，2006．pp．5－9．：

在工业产品和农产品贸易领域，要求消除SACU国家与美国之间的贸易关税和其他税费;要求SACU国家同意加入WTO的《信息技术协议》;消除对美国的出口产品的非关税壁垒措施(包括许可证壁垒、对新的美国技术产生影响的不合理贸易限制以及美国出口商认为的其他非关税措施);寻求有利的关税减让表和SACU国家作出其他市场准入承诺，从而提高美国产品在SACU市场与欧盟产品的竞争地位;寻求美国纺织品和服装产品完全互惠地进入SACU市场;与SACU一起寻求一种将帮助美国实现WTO谈判目标的机制，即在削减所有农产品的出口补贴的同时可以保持“诚实性”(bona fide)的粮食援助，维护美国农产品市场和出口信贷计划的机制;寻求消除SACU国家针对美国易烂或周期性的农产品出口产生负面影响的做法。

在海关事宜方面，要求SACU及其成员国实现透明的、高效的、可预见性的海关操作规则，不得以对美国出口的产品造成毫无根据的程序障碍的方式适用海关法律法规、法令。

在知识产权方面，要求SACU及其成员国建立以体现美国法律、WTO的《TRIPs协定》和其他国际知识产权协定(如《世界知识产权组织的版权条约》、《世界知识产权组织表演和录音制品条约》和《专利合作条约》)为所规定的知识产权保护标准;要求SACU国家明显加强其国内执法程序的义务，包括SACU保证其政府机构能够主动地启动刑事诉讼程序，查获可疑的盗版和假冒的产品、用于制造或传播这些产品的设备及证明文件;加强对权利持有人因知识产权受到侵犯的赔偿责任以及对侵权行为施予刑事责任。

在服务贸易方面，要求SACU国家消除服务市场存在的歧视和其他贸易壁垒，提高美国服务公司准入SACU电讯业及其他服务业的水平;要求SACU国家加强监管程序的透明度和可预见性，细化金融、电信服务业和其他部门必要的纪律;寻求适当的规定以确保美国商务人士能够便利地临时进入SACU国家的领土，同时确保美国作出的任何义务仅限于临时入境规定，而不会改变美国有关永久移民及就业权利的法律法规。

在扩大投资方面，对于美国在SACU国家的投资活动，SACU及其成员国要削减或消除人为的或扭曲限制投资活动的壁垒规则，保证在SACU国家的美国投资者能够获得重要的权利，而同时保证SACU国家在美国的投资者不享有比美国投资者在其本国的投资更大的实体性权利;确保美国投资者享受与SACU国家的国内或其他外国投资者一样的待遇;制定解决美国投资者与SACU国家政府之间纠纷的程序，并使这些程序保证公平和透明。

在政府采购方面，对那些寻求与SACU政府做生意的美国货物和服务供应商，SACU国家政府要保证其政府采购的程序和惯例公平、透明、可预见性;拓展美国的商品和服务进入SACU的政府采购市场。

在透明度、反腐、监管制度的改革方面，要求SACU国家的贸易监管制度更加透明化，SACU国家在采取与贸易有关的措施之前应当允许公众及时和有意义地进行评价;SACU国家要采取和适用那些影响国际贸易的高标准反腐行动，并执行这些禁止性法令。

在劳动条件方面，建立与SACU国家进行磋商和合作的程序，以便提高它们在促进尊重核心劳工标准方面的能力，包括遵守ILO公约，禁止使用童工;要求SACU国家承诺将有效实施其劳动法规;作为贸易或投资的鼓励政策，要让SACU国家努力确保其不会减弱或减少劳动法规所规定的保护措施。

在环境方面，要求SACU国家作出适当有效的实施环保法律的承诺;作为贸易或投资的鼓励政策，要让SACU国家努力确保其不会减弱或减少环境保护法规所规定的保护措施;寻求帮助SACU国家通过加强可持续发展来提高保护环境的能力，例如通过建立协商机制等。

美国认为FTA谈判除此之外还应包括原产地规则、卫生与植物(SPS)措施、技术性贸易壁垒(TBT)、电子商务、贸易救济、保护正当的健康及安全(核心安全)、消费者权益、国家之间争端解决的内容，并且要求SACU国家遵守WTO的义务与承诺，加强这些领域的合作。

从上述可以明显地看出，美国提出的SACU自由贸易协定方案大量体现了美国的目标，包括扩大美国商品和服务准入SACU市场，改变SACU成员国的监管环境，使之符合美国的原则和制度。①Leith，J．Clark and John Whalley．2004．“Competitive Liberalization and a U．S．－ SACU FTA，”in Jeffrey J．Schott(ed．)，Free Trade Agreement：US Strategies and Priorities．Washington，D．C．：Institute for International Economics．

然而，SACU希望未来的FTA能够集中于锁定AGOA下的利益，并且获得更多准入美国市场的机会。因此，对于美国以与新加坡、智利签署的FTA作为这次SACU谈判的模板，即坚持一个包罗万象的协定的模式，SACU持反对态度②Palollo Michael Lehloenya：The Failed SACU －USA Free Trade Agreement in Hindsight：A Lost Opportunity or Disaster Averted Journal of International Commercial Law and Technology Vol．4，Issue 2(2009)，p．117．，例如，在谈判之初，南非针对美国的谈判模板，提出要以欧盟－南非TDCA作为此次FTA谈判的标准。③Sacu，US start free－trade talks Jun 022003，Pretoria．他们呼吁要先进行市场准入谈判，然后才进行其他领域的谈判;认为应把知识产权保护、政府采购、投资和服务这些多哈回合谈判的议题排除在此次谈判范围之外。

2．在具体部门谈判中出现的严重分歧。在农产品贸易方面，SACU要求美国实行农产品贸易的自由化，因为这些农产品对SACU地区具有特殊的经济和食品安全意义。然而，美国坚持拒绝改变其现行农业补贴政策，只愿在WTO框架下考虑农产品出口补贴问题，并要求SACU削减农产品贸易方面的关税及消除非关税壁垒措施。鉴此，SACU认为美国的这种立场将置它们于严重粮食短缺的危险中。④SACU － US FTA Negotiations Focus On“Phase One”Issues，Bridges Weekly Trade News Digest，2004，8(3)．

在工业产品贸易方面，美国要求SACU削减工业制品的关税及消除非关税壁垒。而SACU认为不可能降低所有领域的关税，尤其是在汽车、服装与纺织品部门，它们天生具有劳动密集特性而属于敏感议题。①Andile Ntingi，Sacu，US to resume trade talks，March 16，2005．在1999年的欧盟－南非TDCA中南非就对汽车、服装与纺织品部门保留了相对较高的关税。

SACU要求在谈判中增加反倾销的内容，因为SACU认为美国现行的规定阻碍了南非产品的出口。而美国认为这个问题需要在WTO谈判中讨论。②Supra note 13．

在投资方面，美国提出对该议题要专设为一章，明确规定各方的权利和义务，以便为美国公司投资该地区提供明确的保障措施。而SACU对此要求反应冷淡。③Id．

在服务贸易方面，美国选择“消极清单”的谈判模式，即所有的服务业都是可以谈判的，除非被明确排除。而SACU更愿意选择“积极清单”，即只有预先已明确规定的部门才能进行谈判，暂时不谈判未明确提到的其他部门，但可以包括在以后的协定中。

在政府采购方面，美国方面要求SACU给予美国企业在政府招标和合同中平等的权利，但南非认为，这将影响到其BEE计划的实施。而且SACU的“南非治疗行动组织”还担心美国提出的“政府采购规则有可能会不公平地排除必要的和紧迫的行动，例如采购必要的处理诸如霍乱爆发等紧急事件的药品”。④Id．

在知识产权议题中，SACU考虑到南部非洲不得不解决世界上HIV感染率最高的问题，因而不接受美国提出的诸多要求，包括要求SACU国家严格地保护专利权，建立类似于美国国内制定的标准的知识产权标准，公布那些对受到侵犯的专利权人给予补偿的制度，以及建立对侵犯知识产权行为予以刑事制裁的机制。SACU认为美国寻求的广泛知识产权保护，将会限制该地区为其公众提供医疗服务的能力，损害 SACU国家的发展愿望，并同时置SACU国家的公共卫生于危险之中。⑤American Friends Service Committee“Departing from USTR，Portman Leaves Dead US－Southern Africa Negotiations Behind”，available at http：//www．afsc．org/trade－matters/trade－agreements/SACUDead．htm Accessed on 23/02/08．

除此之外，双方在有关劳工权利和环境监管法规问题上也存在重大分歧。

三、美国－SACU的FTA谈判失败的原因与意义

(一)失败的原因

本文认为美国－SACU的FTA谈判失败既有其直接的，亦有其深层次的原因。

首先，美国与SACU双方存在上述谈判分歧是FTA谈判失败的主要和直接原因。美国高标准、宽范围的谈判目标，以与其他国家签署的FTA为谈判蓝本早早地为此次FTA谈判的失败埋下了伏笔。

其次，美国国会在谈判的第二年，即2004年通过了《AGOA加速法案》(AGOA Acceleration Act)把AGOA延长至2015年，这无疑减少了SACU国家继续与美国进行FTA谈判的动力。同时，SACU仍然只是一个新兴的实体，它在许多FTA的问题上尚未协调统一，这无疑增加了FTA谈判的难度。⑥“U．S．－SACU Free Trade Negotiations Put on Hold;New Mechanism Being Created，”International Trade Reporter，December 16，2004．而南非作为SACU最主要的成员国对于那些已涵盖在WTO谈判中的议题十分小心，以避免影响到其与其他发展中国家在世贸组织的一致立场。⑦“Business Must Not Miss This Boat，”Business Day(Johannesburg)，December 15，2005．这些都对FTA谈判产生了重大的影响。

再次，SACU吸取欧盟－南非TDCA的教训，避免重复犯错误。TDCA当初把吸引外国直接投资(FDI)作为其重要目标之一，但结果从很大程度上看并未实现。自签署TDCA以来的这些年来，南非的FDI整体增长率平均不到1%。虽然让更多的外资在SACU地区投资是SACU签署美国－SACU的FTA的一个重要原因，但从TDCA经验表明，这并不很靠谱。⑧Supra note 11，p．121．

最后，SACU认为“美国版”FTA将对南部非洲国家的经济和国民产生重大的负面影响，这是谈判失败的深层次原因：1．美国无休止地追求广泛的知识产权和高标准的保护威胁到南部非洲国家最基本的医疗保健的能力;2．南部非洲贫穷的、小规模的农村农民根本没有能力在FTA下与美国获得高额补贴的农民进行竞争，而SACU地区的食品安全在很大程度上又要取决于这些农民所能获得的生产资源(如土地、信贷和农业投入)⑨US － SACU Working Group ＇Equitable trade and Southern Africa：A cookie cutter approach will cost lives and livelihoods＇(2006)，available at http：//www．bilaterals．org/article．php3?id_article=6414 Accessed on 25/07/08．，签订FTA后，由于美国继续对其农民予以补贴，这将对这一已极端贫穷的食品短缺地区产生进一步恶化的危险;3．那些最容易受到FTA的不利影响的最弱小和最贫穷的普通百姓却被阻挡在直接和有意义地参与FTA的谈判及签订之门外，这种“绿室”(green room)的FTA谈判根本没有考虑到普通百姓的观点和经验①Supra note 11，p．125．;4．签署FTA后，SACU政府极有可能不得不克制自己放弃资本控制，这反而会使它们的经济暴露在投机性投资的面前。②Supra note 18．

综上所述，美国鉴于与其他国家签订的FTA的示范效应，希望一步到位签署综合性的互惠FTA，不愿意作出过多的让步与妥协，而SACU国家鉴于美国代表在谈判中拒绝对FTA进行修改，不愿意把SACU地区存在的极度贫困、以农业为生计、缺乏必要的服务和药物的情况考虑进出等诸多不利的事情，因此，双方不得不宣告缔结互惠FTA的时间和条件均不成熟。

(二)FTA谈判失败的意义

虽然缔约双方因FTA内容存在分歧，以及美国谈判方法的呆板使得该协定谈判被迫终止，但是这仍然具有重要的意义。

首先，双方借此时机签署了《贸易、投资与发展合作协定》(the Trade，Investment and Development Cooperative Agreement，TIDCA)。TIDCA 签署于2008年7月16日，条款不多，但是约定了将成立一个由双方代表组成的贸易与投资磋商小组(Consultative Group)，每年至少举行一次会议。磋商小组是双方高层次会议和持续对话的重要正式机制。美国期望TIDCA将在短期内提高双方之间的贸易和投资关系，推动双方去制定有关关键问题的工作计划，包括食品安全标准、技术性贸易壁垒和促进投资③“U．S．Signs Commercial Pact with SACU，Says Free Trade Agreement Still Possible，”BNA，July 17，2008．，“在我们解决FTA问题之前，我们运用新的TIDCA来扩大市场准入、加强贸易与经济发展战略之间的联系、鼓励更多的外商投资以及促进区域经济一体化和增长”。④参见美国贸易代表苏珊·施瓦布(Susan Schwab)在TIDCA签字仪式的讲话，Corey，Charles W，US signs trade and investment agreements with SACU，EAC．2008－07－18．同时，美国还希望借TIDCA这一平台，为将来缔结长期性和综合性的FTA奠定基础。⑤Id．

其次，在FTA谈判终止后，双方缔结的TIDCA虽然把大部分双方存在严重分歧的设计排除在外，并且似乎对美国没有明显的利益，但是，我们不得不看到，美国的主要动机是借机扩大在SACU，乃至黑人非洲地区的影响，以对抗其他国家，特别是中国在非洲的日益增长的影响。⑥Eckart Naumann ＇US Rekindles Scramble for Africa as China Pulls in＇Business Report 01/07/08，available at http：//rta．tralac．org/scripts/content．php?id=5020 Accessed on 25/07/08．美国十分清楚地把中国与非洲地区之间的蓬勃发展的经济和政治关系看作为一种危及自身利益的行为，并似乎准备做任何事情，不论其多么的微不足道，也可能会减少竞争对手现在的有利地位。⑦Supra note 11，p．125．因此，从这深层次因素来看，美国仍然是这一FTA谈判的胜利者。

最后，FTA谈判的失败对国际经济法律秩序演变发展具有重要的意义。美国与SACU缔结FTA是典型的南北合作的范例，应当体现和遵守公平公正的国际经济法原则。SACU成员国拒绝屈服于美国的压力去签订一项对己不利的协定，这种拒绝表明发展中国家在国际经济事务上呈现出日益增长的态势，这是发展中国家要求发达国家给予公平公正待遇的体现。因此，对SACU来说，与其说是FTA谈判的失利，倒不如说是一场南方国家集团对北方国家咄咄逼人的经济霸权的反抗的胜利，是南北合作关系进行持久拉锯战的又一例证。⑧类似的场景也出现在2003年的WTO坎昆部长级会议上，南非在当时的G20中表现积极，公开拒绝参与US－EU关于农业的建议，并迫使农业谈判戛然而止。BBC News ＇Dismay at Collapse of Trade Talks＇，available at http：//newsvote．bbc．co．uk/mpapps/pagetools/print/news．bbc．co．uk/2/hi/business/7532302．s．．．Accessed on 30/07/08．

四、美国－SACU的FTA谈判失败对我国的意义

如前文所述，我国与SACU早在2004年6月就启动了FTA谈判，但到现在双方仍未进入实质谈判。而且2010年7月13日南非方面明确表示将不会与我国签署FTA，理由是FTA将对南非不利，没有能力与我国的经济规模进行竞争。⑨http：//www．35global．com/tradenews．asp?ns_id=103960，2010 －11 －1．这无疑给本已停滞不前的中国－SACU的FTA谈判增添了阴影。

(一)影响中国－SACU的FTA谈判推进的主要因素

为何双方的FTA谈判一再推迟，毫无进展呢?本文认为，谈判主要受到以下因素的制约：

首先，由于SACU成员国可供出口的商品有限，同我国间的贸易相互依赖性并不很强，签署FTA后的税收实惠难于得到充分的体现。根据世界贸易统计(the World Trade Atlas，WTA)，至 2008年 6月BLNS向我国出口的基本上是矿产品;而我国向BLNS出口的集中在电视机、纤维织物和服装。○10Source：World Trade Atlas，Chinese data．而且莱索托作为SACU中的最不发达成员国，目前享受我国给予非洲最不发达国家部分商品的零关税待遇，无需要签署FTA即可享受。

其次，我国与SACU在低价格、劳动密集型部门中的利益冲突严重。SACU认为，虽然中国－SACU的FTA对SACU的农业和自然资源方面的影响有限，但是，对其制造业和服务业影响较大，因为从中国进口的产品更具竞争力，特别是SACU国家的纺织品与服装生产将会大幅度下降，对它们这些重点保护的民族工业和价格体制产生强烈的冲击。这种观点在SACU较为普遍，例如南非学者研究发现，与我国签署FTA后，博茨瓦纳的服装行业将会下降很大幅度，其次变化较大的是汽车及零部件行业;在第二轮效应的影响下，服务业的总体产量的增加将受到严重限制;在贸易方面，博茨瓦纳受到的间接影响要大于直接影响，因为从中国进口的产品将代替那些从南非和其他国家的进口产品。①Ron Sandrey and Hans Grinsted Jensen：SACU，China and India：the implication of FTAs for Botswana，Lesotho，Namibia and Swaziland(BLNS)，Monitoring Regional Integration in Southern Africa Yearbook 2008，Chapter 4，p．1．因此，SACU各国对此普遍采取谨慎、保守的态度，他们最为担心的是中国出口的大量劳动密集型轻工产品带来的冲击，而其中纺织品是受南部非洲关税同盟各国重点保护的民族工业。”②http：//www．21cbh．com/HTML/2007 －2 －9/HTML_7QOHSQM97P9T_2．html，2010 －11 －1．。

最后，SACU担忧缔约各方从中国－SACU的FTA受益出现严重的不均衡。例如南非学者用“全球贸易分析模型”(GTAP)③全球贸易分析模型(Globa Teade Analysis Projiect，GTAP)是根据新古典经济理论设计的多国多部门应用一般均衡模型，目前已被广泛应用于贸易政策之分析。由于GTAP模型对政策定量分析具有良好效果，能够对政策选择和决策提供具体并且比较准确的建议，当今世界主要经济组织，如世界贸易组织、国际货币基金组织，世界银行等都已经采用GTAP模型对国际经济进行分析。来分析我国和SACU内部各成员国从FTA的获益情况，结果表明，我国将获得更好的条件准入南非和其他SACU国家市场，并因此取得压倒性的收益，其中从南非获益12．10亿美元，从博茨瓦纳获得0．50亿美元，从其他三个SACU国家获得0．43亿美元。④Supra note 33，p．6．南非也将从与我国签署的FTA获得可观的收益，而BLNS获得的收益却并不多。该研究结果还指出，南非虽然因更优惠的条件准入我国市场而从中获得可观的收益，但也会同时遭受较大的间接损失，因为我国在SACU削减关税后准入南非市场，以及因在其他SACU国家市场中，我国的产品要比南非的更具竞争力，因而南非将在这两个地区原来的收益将受到较大的影响。⑤Id虽然这项GTAP研究只是以目前发生的数据对将来的收益作出的一种理论推断，其结论并非完全正确，但至少这能从中反映出FTA缔约各方获益结果出现严重不均衡。

鉴此，SACU基于上述因素在跟我国进行FTA谈判时疑虑重重，加上SACU对我国的贸易政策不甚了解等不利因素，导致谈判停滞不前。

(二)我国的因应之策

为了推进中国－SACU的FTA谈判，本文认为，有必要借鉴和吸取美国－SACU的FTA谈判失败的经验与教训，结合我国与SACU之间贸易交往的实践，采取有效的因应措施。

首先，在谈判目标与范围上，考虑到SACU对我国贸易的相互依赖性并不很强的特点，我们要保持谈判的灵活性，力避“美国式”的高标准、宽范围的谈判目标与议题，以及僵硬的FTA谈判模式。

其次，在具体部门的谈判问题上，建议采取“抓大放小”和“先易后难”的策略，切忌“美国式”的一步到位法。详言之，我国对FTA谈判的重点应集中投资、服务部门，以期降低我国企业准入这些SACU部门的门槛，实现我国“走出去”的战略目的，而对于SACU较为担心的劳动密集型轻工产品贸易，尤其是纺织品、药品这些它们极为敏感的议题，我们要充分尊重SACU成员国的经济和国民产生重大民生问题和立场，消除它们对劳动密集型轻工业的担忧;对于诸如海关事宜、原产地规则、卫生与植物(SPS)措施、技术性贸易壁垒(TBT)、电子商务、贸易救济、贸易便利化、政府采购等较易达成一致的议题可在谈判的第一阶段进行，然后针对投资、服务等较复杂的议题展开谈判，其中在服务议题的谈判时，我国可以采用SACU较为容易接受的“消极清单”的模式，而不是“积极清单”的模式。而对于双方具有共同利益的议题，例如农产品、知识产权、劳动条件、环境保护等，我国可以与 SACU在多边贸易体制(WTO)中共同协调，保持一致的谈判立场。同时，在谈判过程中，对于诸如南非的BEE计划等某些SACU特殊政策，我们也要保持灵活性。

再次，借鉴美国的做法，如果中国－SACU的FTA谈判出现重大分歧，则我国可与SACU先行类似美国－SACU的《贸易、投资与发展合作协定》(TIDCA)，规定成立由双方高级代表组成的常设性磋商机构(小组)及其会议机制等，磋商小组应作为双方高层次会议和持续对话的重要正式机制。双方利用TIDCA这一平台，推动高层对话，以消除这些国家对中国－SACU的FTA中存在的种种顾虑。

最后，除此之外，本文认为还可以从如下方面着手打破目前谈判受阻的坚冰：一是增加我国自SACU国家的进口，以减少我国同这些国家的巨额贸易顺差;二是我国尽量实现从贸易向投资转变，把易引起贸易摩擦的单纯出口贸易变为在当地投资设厂，帮助非洲国家增强自主发展的能力;三是民间机构、学术团体定期举办研讨会，在可能的条件下，可考虑定期在SACU几个国家召开经济研讨会，并以此方式共同探讨推动我国同SACU就共同签署FTA的谈判进程;四是提高谈判的透明度，提高公众参与对话的程度，让那些受到影响的社会群体的意见和经验能够体现到FTA谈判中。