重大经济活动中知识产权审议的责任机制研究*

刘友华

重大经济活动中知识产权审议的责任机制研究*

刘友华

(湘潭大学，湖南 湘潭 411105)

重大经济活动中的知识产权审议制度是旨在减少、降低知识产权风险或隐患的重要制度，并非审批程序，而是行政指导行为。审议制度的实施有赖于适当的审议范围、高效的审议程序、科学的审议内容与恰当的审议责任机制。建立知识产权审议黑名单制度、知识产权审议责任保险制度以及强化知识产权审议参与主体的责任是建构知识产权审议责任机制的重要内容。

重大经济活动;知识产权审议;知识产权评价报告;责任保险

一、重大经济活动中的知识产权审议及其责任制度

(一)知识产权审议的内涵与意义

重大经济活动中的知识产权审议，是指要求有关行政主管部门在审批重大经济活动项目时要注重其中的知识产权问题，防范知识产权风险。凡重大经济活动项目涉及知识产权的，项目申请或承担单位应当在项目立项前将知产权评价报告报知识产权行政主管部门审查论证。知识产权管理部门应当对评价报告进行论证核实，必要时可聘请相关领域专家进行论证和评定，出具论证意见，并将之作为项目立项或实施的依据。

建立重大经济活动中的知识产权审议制度，具有以下意义:

第一，落实《国家知识产权战略纲要》的重要举措。作为国家知识产权战略实施的重要战略措施之一的“加强知识产权行政管理”中明确规定要“制定并实施地区和行业知识产权战略”，其中“建立健全重大经济活动知识产权审议制度”是重要内容之一。

第二，是推进产业结构调整升级，促进科学发展的重要制度保障。目前我国正处于经济结构转型的关键期，诸多大型科技项目与经济建设项目正如火如荼展开。由于缺少专门的审议制度与程序，这些项目极少进行知识产权评价或审议，其中不乏知识产权风险或隐患，这可能对科技研发产出效率、项目实施、外资并购或技术引进等带来消极影响，带来重大经济损失。这已在国内诸多产业及地区得到了证实。

第三，防范知识产权风险，确保经济安全。加强对湖南省重大经济项目的知识产权审议，在立项审查中发现存在的知识产权隐患，积极防范知识产权风险，将有助于保证重大项目的顺利实施;加强重大科研项目的知识产权审议，将有利于提高科研产出效率;加强外资并购中的知识产权审议，开展知识产权专项评估和论证，有利于防止知识产权流失，确保经济安全。

第四，是建设服务型政府的重要体现。重大经济活动知识产权审议制度的建立，为知识产权保护与知识产权风险预警创建了新型的公共性服务机制，有利于防范财政性资金使用的知识产权风险，有利于在市场交易中知识产权的权益维护，有利于提升政府知识产权保护的能力和水平。

建立重大经济活动中的知识产权审议制度，可加强政府对于财政性资金使用的监督，体现了对于公共利益的维护。在涉及知识产权的财政性资金项目中，对于知识产权风险的审议可以进一步健全对于财政性资金使用的监督，提高财政性资金使用的效益，有力地维护社会公共利益。

(二)知识产权审议的程序定位与审议责任制度

1.区分审批与行政指导是知识产权审议责任制度的前提。知识产权审议主要为相关主管部门和实施责任主体在制定产业和科技发展规划以及进行重大项目决策和管理时，通过知识产权状况评估和跟踪分析，来控制和降低知识产权风险。对使用财政性资金或国有资产投入支持的重大建设项目等重大经济活动，知识产权管理部门要予以指导和监督。因此，加强知识产权审议制度的实施与应用，成为我国控制和降低知识产权风险的重要内容。

但需要注意的是，知识产权审议制度并不能作为行政审批程序而存在。特别是在当前简化审批程序、审批手续的行政立法趋势下，在重大经济活动的知识产权审议程序应当作为公共服务程序，而非行政审批程序。知识产权审议旨在引导各层面主体的积极参与，通过审议程序探究市场行为的过程与结论的科学性，为项目审批部门与知识产权管理部门建立信息沟通、配合与协调机制，并为项目审批部门提供决策依据。

即便国家知识产权管理部门在是否要求知识产权审议的决策中发挥了一定作用，也应该是以投资者的身份，而不应该以行政主体的姿态来强制决定是否进行知识产权审议。也就是说，决定是否对项目进行知识产权审议属于企业单位内部管理决策行为，有关部门在此过程中只具有市场主体成分影响，而不发挥行政主体强行作用。

笔者认为，应该以指导性质的行政行为为主，给项目申请单位政策上的引导，不能限制市场主体的自主性，破坏市场机制在经济贸易中的灵敏度。重大经济活动中知识产权审议机制应该定义成为一种政府性的公共服务程序机制，而非强制性的行政程序，市场主体完全有权利来决定采用或者不采用知识产权审议程序。

2. 知识产权审议不应妨碍经济自主、营业自由与科研自由。知识产权审议是为了降低知识产权风险，保障经济安全的需要，但不能妨碍经济民主与营业自由。

对经济活动中的知识产权实行分析、控制和指导实质上属于一种市场经济中的商业行为，受相关市场要素调节，国家过度的干预不仅将违背市场经济的规律，不利于社会经济的发展，更是对企业经济与营业自由的妨碍。在现代市场竞争中，市场效率是企业竞争的生命。企业必须抓住稍纵即逝的商机，否则将面临竞争失败的风险。因此，企业对经营项目的知识产权管理是自主经营的表现，政府的盲目决策与过度干预使整个项目偏离了正常的商业轨道，破坏市场经济规律。同样，在科研立项及技术研发上也是如此。科研版主与文化自由是公民的宪法性权利，不应受到不适当的干预。譬如市场竞争中有企业认为某技术领域需要投资或立项，进行深度开发，此时不应受到不适当的干预。

总之，无论是否有国家财政或国有资金参与，都不应该剥夺企业单位管理经营活动的自主权。笔者认为，并非所有经济活动均需进行知识产权审议，只有重大经济活动才需要进行审议;并非所有重大经济活动均需进行知识产权审议，仅仅运用国家公共资金投入的重大经济活动需要进行知识产权审议。作为重大经济活动的出资人、资助人、股东或者发起人、监督人，为了保证政府资金安全和资金利用效果，出于保护重大经济活动的有效运行，从对国家公共资金安全使用的角度，国家知识产权管理部门确有必要对企业重大经济活动实施适当干预，要求企业进行知识产权审议。这也是其与一般的商业管理行为的特殊之处。

因此，我国应该建立以市场引导型为主，政府干预为辅的知识产权审议启动体制。企业作为市场竞争中的直接主体，在认为其开展的项目可能对经济安全产生重大影响时，可以自愿主动要求对项目进行知识产权审议。

3.知识产权审议制度的责任机制与市场监管。知识产权审议制度的建构应立足于为项目审批部门、知识产权管理部门、项目实施单位提供科学的决策和判断依据，并非必然的前置程序。这与我国现行的环境影响评估制度作为重大项目立项、实施中的前提有本质区别。缺乏环境评估报告或评估报告不符合要求，则成为项目立项与实施的否决性条件。

特别是在我国评估中介市场发育不充分、不完全的背景下，无论是作为审批还是指导或监督性程序，都存在被滥用或形式化的风险。我国环境评估制度实施多年以来，由于中介市场不成熟，加之责任制度不健全，现实中环境评估结论的随意性现象屡见不鲜，使得环境影响制度名存实亡。当然，环境影响评估制度的实施效果不佳的原因是多方面的，但责任机制特别是中介机构的责任监管不力无疑是重要原因。

知识产权审议的责任制度主要从参与审议的相关主体的不同的违法行为进行规制，严格监管不同主体的行为。如项目审批单位或项目投资单位的玩忽职守行为;项目申请单位的故意逃避审议的行为;项目中介机构弄虚作假，违反诚实信用，作出虚假审议报告的行为;知识产权审议专家违反职业操守，作出虚假审议结论的行为。

基于不同主体的不同行为，确立不同的责任制度，从而有力地促进和保障知识产权审议制度的顺利实施。

二、知识产权审议制度的主要内容及其运行:责任制度的基础

知识产权审议的责任制度的建构必须建立于知识产权审议制度的运行基础上，如哪些经济活动需审议?哪些主体参与知识产权审议?知识产权审议的具体程序如何进行?知识产权审议报告与结果的效力如何?这些都直接影响到责任制度的内容。

(一)知识产权审议的范围

如前所述，并非所有重大经济活动均需进行知识产权审议，凡使用财政及国有资金、涉及国有资产数额较大且以知识产权为主要内容或者使用财政及国有资金、涉及国有资产数额巨大或者对本省经济社会发展影响较大的经济活动项目均应进行知识产权审议。

具体而言，应当进行知识产权审议的经济活动项目包括:

(1)使用财政性资金或国有资产投入支持的科技计划项目、科技发展专项经费项目、科技成果转化项目、省技术改造引导资金扶持项目、中试资金项目、科技风险投资资金支持项目、专利实施资助项目、国际科技合作项目、从境外引进技术项目、向境外转让技术项目、从境外引进知识产权的项目、向境外转让知识产权的项目。

(2)使用财政性资金或国有资产投入支持的新建重大产业项目、重大并购、重组、股份制改造事项、国有产(股)权变动、国有企业投资设立子企业、国有企业的重大投融资计划及对全资、控股子企业以外的企业、单位提供担保和抵押、重点引进项目、重点装备进出口活动。

(3)使用财政性资金或国有资产投入支持的重大基础设施建设项目。

(4)其他对经济社会发展影响较大的重大经济活动。

由于不同类型和规模的经济活动项目的知识产权风险的不同，应该区分知识产权普通审议项目和知识产权特别审议项目，并采用不同的审议程序，从而既避免重大经济损失，又提高审议的效率，做到二者的有机统一。

知识产权项目分为普通审议项目和特别审议项目。上述第(1)项规定的经济活动项目、第(2)项、第(3)项和第(4)项规定的使用财政性资金或国有资产投入支持资金达到一定金额(根据每地区的不同而有所差异，如湖南省长沙市为 1，000 万元)以上的经济活动项目为普通审议项目。

上述第(1)项规定的使用财政性资金或国有资产投入达一定金额(根据每一地区的不同而有所差异，如湖南省长沙市为 1，000 万元)以上的经济活动项目、第(2)项规定的使用财政性资金或国有资产投入达一定金额(根据每一地区的不同而有所差异，如湖南省长沙市为 5，000 万元)以上的经济活动项目、第(3)项、第(4)项规定的使用财政性资金或国有资产投入达一定金额(根据每一地区的不同而有所差异，如湖南省长沙市为 1，000 万元)以上的经济活动项目以及项目审议部门认为需要进行知识产权特别审议的经济活动项目为特别审议项目。

(二)知识产权审议机构

1.知识产权审议的协调领导机构。针对目前知识产权管理部门工作推动难的现状，我国各级政府部门分别成立了知识产权协调领导机构，并召开定期或不定期会议推动知识产权工作。这可作为我国重大经济活动中知识产权审议的领导机构，负责本级知识产权审议机制运作的组织、领导与协调，对本级知识产权审议机制运作的重要问题作出决定。知识产权审议协调领导小组办公室设在知识产权局。

2.知识产权审议专家组。对于普通审议的项目，由于并不需强制审议，因而可由单位自行或委托中介机构出具项目审议报告，作为项目立项审批或实施的参考。

对于需特别审议的项目，可由知识产权管理部门会同项目审批部门在知识产权审议专家库成员确定不少于5 人(须为单数)组成知识产权审议专家组，并确定召集人。

知识产权管理部门与项目审批部门对知识产权审议专家组成员不能达成一致意见的，须在审议报告中分别记载并签署。知识产权审议专家组作出审议意见，必须经专家组全体成员过半数通过。

项目审批部门应将项目申请或者承担单位作出的知识产权评价报告和知识产权特别审议专家组的审议意见书作为项目审批的重要依据。

(三)知识产权审议的内容

知识产权审议的内容是重大经济活动中涉及的知识产权问题，主要包括项目申请或承担单位拥有的自主知识产权状况，重大活动涉及的关键技术与核心技术的知识产权状况，国内外相关知识产权的权利类别、数量、法律状态、权利稳定性及保护期限，国内外相关知识产权对项目目标实现或实施的影响(包括但不限于国内外相关知识产权对项目目标实现的阻碍作用、国内外相关知识产权替代或规避的可能性等)，项目申请或承担单位的知识管理状况、采取的知识产权保护措施等。

引进技术或知识产权出口项目应主要审议出口技术或知识产权对产业发展的影响。

项目申请或承担单位应当对重大经济活动涉及的知识产权问题进行分析评价，编制知识产权评价报告。项目申请或承担单位具备知识产权信息检索与评价能力的，评价报告可以由其自行出具;项目申请或承担单位不具备条件的，也可以由其委托具备评价资格的知识产权中介服务机构出具评价报告。

(四)知识产权审议的程序

项目申请或承担单位应当按照标准格式文本13要求填报知识审议申请书与知识产权评价报告，并将知识产权评价报告 14 与其他附件材料 15 同时提交相关项目审批部门。

1.普通审议与特别审议。对于知识产权普通审议项目，项目申请或承担单位在项目申请或报批时应提交项目知识产权评价报告及其附件材料。

项目审批部门在进行项目审批时应当认真审查项目知识产权评价报告及其依据材料，并将审查结果作为项目审批的重要依据。

对于知识产权普通审议项目，甚至是其他经济活动项目，项目审批单位认为可能存在知识产权风险的，不仅要求项目申请或者承担单位进行知识产权评价，同时也可以决定是否提请知识产权特别审议，以在确保行政效率的基础上最大限度地降低知识产权风险。

2.普通审议向特别审议的转换。对于知识产权普通审议项目，项目审批部门认为有必要进行特别审议的，可以由独立中介机构另行出具中立报告，进行特别审议。

对于知识产权特别审议项目，项目申请或承担单位应当向审批部门提交知识产权评价报告及其相关附件材料，项目审批部门在收到评价报告之日起5个工作日内，选择独立中介机构进行特别审议并提交评价报告及其附件材料。

3.项目专家组的审议及其结论。知识产权审议项目专家组应当自收到审议申请、知识产权评价报告及其附件材料之日起5个工作日内组成。

知识产权审议项目专家组应当在组成之日起30日内向特别审议专门委员会提交知识产权审议意见。

知识产权审议项目专家组认为知识产权评价报告不符合形式要件的，可要求项目申请或承担单位补正。

知识产权特别审议专门委员会应在3个工作日内将审议结果通知项目申请或承担单位，并将审议意见书转交项目审批部门。

项目申请或承担单位对审议意见书有异议的，应在15日内提出另行独立评价申请。知识产权特别审议专门委员会自收到申请之日起 30日内委托知识产权中介服务机构作出独立知识产权评价报告，并作出最终审议意见书。

三、重大经济活动中知识产权审议的监管、责任承担及制度保障

(一)重大经济活动中知识产权审议的监督

各级知识产权管理部门为知识产权审议工作的日常指导和监督机构，负责对相关单位和部门的知识产权审议工作进行指导和监督。

监察部门要加强对知识产权审议工作的监察，严厉查处审查工作中的违法乱纪行为。

(二)重大经济活动中知识产权审议的责任承担

1.项目审批部门及相关工作人员的责任。对应当进行知识产权审议的项目，项目申请或承担单位没有提交知识产权评价报告的，项目审批部门不得审批，违规审批造成重大经济损失的，应当依法追究审批部门及相关人员的责任。

项目审批部门相关工作人员渎职、玩忽职守，导致重大经济损失的，应当依法追究相关人员的责任。

2.项目申请或承担单位的责任。项目承担或者申请单位应当对评价报告的真实性负责，出具虚假评价报告导致重大经济损失的，应当依法承担相应的责任。

3.中介机构的责任。知识产权中介机构在进行知识产权评价时弄虚作假出具虚假评价报告而致重大经济损失的，应当依法承担相应的责任。

(三)知识产权审议的责任保险制度

由于知识产权审议的专业性与不确定性，知识产权审议并不管风险，尽管知识产权中介机构及其专家并非出于故意，但因重大过失也可能给所审议的项目带来重大损失。此时，由项目承担单位独自承担损失有失公平，而知识产权审议中介机构却因经济原因一般难以承担审议所带来的巨大损失。

笔者认为，此时可建立知识产权审议责任保险制度，强制要求知识产权审议中介机构在进行每一项具体项目审议时，加入责任保险，从而为知识产权审议的责任承担开辟新的渠道，分摊项目审议并未规避的风险与损失，进而降低知识产权审议中的风险。

(四)知识产权审议的黑名单制度

对在知识产权评价报告及其附件材料中弄虚作假的项目申请或承担单位，由知识产权协调领导小组在相应地区进行通报批评，并在三年内禁止申请或者承担相关项目。

对在知识产权评价或审议中弄虚作假的专家或者知识产权中介服务机构，知识产权协调领导小组可以在相应地区进行通报批评，并禁止参加知识产权评价或审议工作。

黑名单制度可以提高知识产权评价和审议过程中所递交的相关评价报告与附件材料以及审议意见的真实性。对于材料有虚假但未从根本上影响评价或者审议结果的，尤其是未造成经济损失的，通常难以追究法律责任。但为维护知识产权评价与审议工作的客观性、真实性与权威性，建立黑名单制度，可以在很大程度上减少项目申请或者承担单位及相关专家、知识产权中介服务机构在审议进程中的弄虚作假行为，对相关主体的征信行为产生威慑力，有助于建设良好的知识产权审议信用体系。

责任编辑:秦小珊

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* 本文系湖南省软科学重点项目《湖南省重大经济活动中的知识产权审议机制研究》［编号:2009ZK2018］的阶段性成果。

2012 －03 －26

刘友华，男，湖南永州人，湘潭大学知识产权学院副教授、法学博士，湖南省专利分析与评价中心研究员，中南财经政法大学博士后流动站研究人员，主要研究方向:知识产权管理和知识产权法。