现阶段我国农民专业合作社发展面临的问题及对策研究

刘贻石，申 腾

(中共衡阳市委党校，湖南 衡阳 421008)

随着中国改革开放的逐渐深入，城乡差距日益扩大的矛盾日渐突出，所引发的“三农”问题成为了改革道路中亟待解决的重要且紧迫的问题。因此，如何加大农业产业结构的战略性调整，促进农业发展、农民增收、农村稳定成为了近年来中央政府“三农”工作的重点。

农民专业合作社作为提升农户市场竞争力、增加农民收入的重要载体受到了社会各界的广泛关注和支持肯定。著名的三农问题研究专家徐勇更是直截了当地表达了农民需要合作，农民合作需要组织，这是一个基本共识。因此，我们有必要加深对农民专业合作社的认识和理解，简要介绍其发展现状，深入分析其面临的主要问题，并提出进一步促进其发展的政策建议。

一、认识和理解“农民专业合作社”

(一)农民合作和农民专业合作社的历史由来

“合作”一词在《辞海》中的定义为，“个人或群体相互之间为达到某一确定目标，彼此通过协调作用而形成的联合行动。”早在原始社会，人类已经开始通过合作进行捕猎耕种，提高劳动效率，实现更好的生存。

世界上第一个现代意义上的合作社诞生于1844年，即英国小镇罗奇代尔的“公平先锋社”。之后，合作社作为市场经济的一种组织形态，被世界各国广泛采用，并成为农民自助服务、农业经济发展的一种有效的组织形式。如日本的农业协同组合是日本国内规模和影响最大、群众基础最广泛的农民合作组织，也是世界上最成功的农民合作组织之一。

我国最早的具有现代意义的农民合作运动始于上世纪20-30年代，是由当时的民间慈善团体推动的。由于这一新的组织形式可以结合社员的资助互助，谋相互产业的发达，保护自己的利益，受到了极大的推崇。无论是国民党领导的国民政府，还是共产党领导的边区政府都十分重视农民合作运动的开展，都在各自管辖的区域内开展了农民合作实践活动。

1958年起，在我国农村地区普遍建立的“人民公社”是我国近代以来最大规模的农民合作运动。它对新中国早期工业的发展起到了非常重要的作用，但由于从农村汲取了过多的资源，严重挫伤了农民的生产积极性，致使农业生产效益逐年下滑。因此，自1983年起，我国又开始逐步取消人民公社，恢复乡建制，并建立以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一新体制极大地激发了农民的生产积极性，解放了农村的生产力，促进了农村经济的快速发展。但随着改革的深入和市场经济的发展，这种组织化程度低、市场竞争能力差的家庭式小生产已经越来越难以应对农业生产的社会化和市场化需求，农村经济发展受到严重制约。这客观上要求分散经营的农户重新联合起来，通过建立专业合作社的形式，成为更为强大的市场主体，参与市场竞争，维护自身权益，促进自身发展。

(二)农民专业合作社的涵义及特征

在这里，农民专业合作社是指在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。它以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。

这是《中华人民共和国农民专业合作社法》给出的权威定义。根据这一定义和合作社发展的历史可以看出，农民专业合作社有别于人民公社。首先，它是市场经济深化发展的背景下产生和发展的;人民公社是计划经济时代农村社会组织形式。其次，它的基础是家庭联产承包责任制，这是一种将土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营与家庭承包的分散经营相结合的双层经营体制;人民公社的基础是单一的公有制。再次，它的主体是农民，合作的原则是自愿参加、利益共享、风险共担;人民公社作为政社合一的组织形式，行政色彩更加浓厚，农民自动加入，且剥夺了退社的自由权，主体性缺失。最后，它的异质性更强，不仅是社员内部存在合作关系，专业合作社之间也存在着依赖合作关系;人民公社的同质性更强，其合作更多地体现在社员内部，公社与公社之间具有结构和功能的一致性。也就是说，农民专业合作社是不同于人民公社的新型农村社会组织形态，是继家庭联产承包责任制之后，农村经营体制改革的又一重要创新。目前，这一新的农民合作形式在各方力量的扶持和推动，发展迅猛，方兴未艾，如火如荼。

二、现阶段我国农民专业合作社的发展现状和面临的主要问题

(一)发展现状

1.发展数量快速增长

截至2010年年底，全国依法在工商行政管理部门登记的合作社达37.91万家，实有入社农户2900万户，比2009年年底增长53.8%，实有入社农户2900万户，比上年底增长38%，约占全国农户总数的11.6%。从产业分布上看，农民专业合作社涉及种植、养殖、农机、林业、植保、技术信息、手工编织、沼气服务、农家乐等农村各个产业，主要分布在种植业和畜牧业，从事种植业的合作社大体占43.3%，从事畜牧业的合作社占29.7%。从区域发展上看，目前全国已有15个省份的农民专业合作社数量超过1万家，其中中西部地区占8个省。

2.内在实力大为提升

从发展规模上看，截至2010年年底，据不完全统计，入社成员在50户以下的合作社约占总数的75.3%，50-100户的、100-500户的、500-1000户的、1000户以上的分别占总数的10%、13%、1%、0.7%，其中入社成员在50户以下的合作社较“十一五”初期减少20.7%，入社成员在1000人以上的合作社达633家，较“十一五”初期增加近30倍。从服务功能看，在生产和销售合作的基础上，通过发展农产品加工、储藏，延伸了产业链条，提升了产品附加值，使农民享受到更多的增值利润。此外，一些合作社还探索开展了信用合作、互助保险以及合作社之间的联合与合作。截至目前，全国已有1万多家合作社开展了信用合作业务。

3.法律法规逐渐完善

在国家层面上，《农民专业合作社法》、《登记管理条例》以及《示范章程》和《财务会计制度》相继颁布实施。同时，地方立法进程也在逐步加快。截至2011年6月，浙江、湖北、陕西、湖南等11省(市)结合本地实际，相继修订或出台了《农民专业合作社法》的配套实施办法，吉林、河北、江西等8个省(区)已将实施办法列入省人大立法计划或立法调研计划。这些法律和配套法规的颁布实施，标志着促进和规范我国农民专业合作社发展的法律法规体制正在逐步完善。这将为合作社的进一步发展提供坚实的法制保障。

4.扶持政策初成体系

2001年，中央在《中共中央和国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》中，首次明确了农民合作组织享受与龙头企业等其他市场主体相同的扶持政策优惠。至此以后，扶持政策越来越多，力度越来越大。截止2011年6月，财政、税收、金融和涉农项目、产业支持等一系列扶持政策均已相继出台。同时，30个省(区、市)党委、政府专门制定了促进合作社发展的文件，标志着我国扶持农民专业合作社发展的政策体系已经初步建立。此外，国家还加大了合作社人才队伍建设力度，将合作社人才培养纳入《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，并组织实施了一系列的培训计划，近5年来的培训人次已达100多万次。

5.发展效益逐步显现

近年来，农民合作社作为发展现代农业、建设社会主义新农村、促进农民收入增长的重要组织力量，随着发展数量和质量的逐渐提高，经济效益和社会效益也在日益显现。经济效益上，主要表现为改善了农业生产经营的基本条件，促进了农业新技术的推广应用，提高了农业的规模化和标准化生产水平，带动了地区特色产业发展，增加了农民收入。如浙江省桐庐县钟山蜜梨专业合作社虽最初建立于该县钟山乡某村，但现已带动了全乡蜜梨基地的发展，引导农民走上了脱贫致富的新道路。社会效益则主要表现为农民之间互帮互助的合作意识正在逐渐增强，农村社会资本正在逐渐累积。

(二)面临的主要问题

虽然理论和实践都已经充分论证了，农民专业合作社对于农业现代化发展、农民收入增加的重要性，但作为新生事物，其生存和发展还面临着严峻考验，有诸多有待解决的问题。

1.合作发展层次较低，服务能力较差

据《中华人民共和国农民专业合作社法》的规定，农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。

但现实中，过于强调数量和规模增长的发展方式，使绝大多数农民专业合作社的合作层次处于低位运行状态，业务内容比较单一，业务领域相对狭窄，无法提供满足农户发展需要的专业服务。比如说辽宁省的一份政协提案中谈到，该省的多数农民专业合作社仍普遍限于产前的农资统一采购、产后农产品销售这些环节，所谓统一销售，也大都局限在统一开具销售发票，专业合作社还没有做到统购统销、统一口径对外销售，农户基本上是各自为战。在统一合作社内部生产技术标准和技术服务方面，则更加薄弱，直接导致生产出来的农产品质量参差不齐，标准不统一。这种情况在我国其他地区也同样存在。再比如说目前，我国的农民专业合作社大多仍建立在传统的血缘和地缘基础之上，具有明显的地域性，缺乏建立在业缘基础上的跨地域的专业合作。这已无法满足农民利益要求，因为中国的农村早已不再是孤立封闭的社会，中国农民的眼光和利益诉求也早已超出地域范围。

这客观上促使合作社在农户急需的产品供销、技术和信息服务等领域难以有大的作为，与农民期望值存在较大差距，从而降低了其对于农民的吸引力，使农户失去参与热情。过低的农户光顾额又使得合作社难以形成一定的规模效应，难以在市场当中有大的作为，而这又必将加剧农户对合作社的不信任和不满程度，从而形成制约合作社进一步发展的恶性循环。

2.内部运营管理混乱，民主监管缺失

由于我国农民专业合作社在发展过程中长期存在“重发展轻规范、重建设轻指导、重扶持轻监管”的现象，致使相当一部分合作社内部运营管理混乱，民主监管缺失，规范化程度低。据相关统计资料显示，截至2009年年底，被农业主管部门认定为规范化管理的合作社仅占当年合作社总数的15%。据福建省的一项调查显示，该省还有许多合作社仍停滞在工商登记注册层面，尚未具体开展业务;同时部分合作社内部管理机构和管理制度不健全，如缺乏规范化的财务管理制度和利益分配机制;此外，还有一些合作社虽然制定了章程，设立了理事会、监事会、社员代表大会等机构，但仅流于形式，很少组织活动，没有真正实现对合作社运营管理进行民主监管。

这些现象的存在不仅破坏了合作社在农民心中的形象，影响了合作社的健康发展，而且容易产生利益纠纷，成为影响农村社会稳定的重要隐患。比如说我国一些地区的农民专业合作社在成立之初都是以分散的个人产权为基础建立集体产权，但随着组织自身的发展及业务量的不断扩大，集体产权演变为私人产权，甚至是极少数利益集团的私人产权的情况，由此引发的上访事件等也时有发生。

3.政府职能错位，政策难以落实

一方面，从政府职能定位上来看，近年来，虽然各级各部门在引导、服务合作社发展中，做了大量的工作，也取得了较为明显的成效，但仍存在着较为明显的政府职能错位现象。具体来说，就是存在政府职能的“越位”和“缺位”。其中“越位”是指行政部门对合作社的发展进行了过多的干预管制和插手包办，使合作社的发展出现了主体错位，出现追求政绩型的变型走样，空有合作社之名，却无合作社之实。“缺位”是指政府在对合作社进行资格审核和常规行政监管的过程中，缺乏效力。这使合作社成为了部分投机主义者套取国家政策资源的敛财手段。如来自鹤岗的法制办的一份调查报告显示，当地有的农机合作社把国家补贴的农机具偷偷地卖掉，监管部门查处时就说在外地干活，不在当地，从而躲过监管。

另一方面，从政策的落实执行来看，虽然自2001年起，国家就开始了对合作社的政策扶持，且力度一年比一年大，实惠一年比一年多。但由于政策宣传不到位，管理机构存在条块分割，地方推进确有实际困难，导致政策难以落实到位。比如说，虽然2007年颁布实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》从国家法律层面确定了农民专业合作组织的作用和地位，并对合作社的发展作出了纲领性的规定。但时至今日，仍有相当一部分的基层政府工作人员对其缺乏必要的认识和了解，更别提那些游离在体制外的农民了。同时，对合作社进行管理的条条块块不仅分散了有限资金资源，而且容易造成扶持大农，忽略小农的局面，这违背了合作社发展的初衷。此外，地方政府，特别是中西部地区的地方政府实力相对欠缺，在发展农民合作社的资金投入方面有些“力不从心”，因此常半推半就，或消极被动，或干脆搞几个典型来完成任务，使中央政策执行在地方受阻。

三、促进农民专业合作社发展的几点建议

农民专业合作社发展中面临的以上问题虽然说是改革发展中不可避免的噪音，但我们也要认识到，这些问题的存在不仅会影响到农民专业合作社的健康发展，而且其中孕育的政治风险和社会风险也是不可估量的，因此，必须合理妥善的加以解决。

(一)推动合作社精细化发展，提升组织服务力

这要求我们首先要保持有足够的耐心和信心，坚持“宁可少些，也要好些”的精细化发展道路。这是因为，从理性行动理论来看，农民参加合作社在某种程度上可以视为一场成本固定，收益不定的行动。因此，作为一名理性参与者，农民只有在其可以预见行动收益良好的基础下，才会采取行动。也就是说只有合作社的专业服务真正满足了农户需要，可以为他带来实际收益，农民拥有持续的参与热情，真正的参与进来。也就是说，现阶段我国农民专业合作组织的发展不能单纯追求数量，大面积推开，而应该精心试点，注重成效，通过成功个案的示范作用，帮助农民认识合作经济，带动农民开展合作经营。同时，需要意识到的是，建立稳定而有效率的现代农村合作制度是一个长期的过程，只有发自于农民内在要求的制度安排才是有意义的。

其次，要从实际出发，选择合适的切入点，通过逐步扩展服务内容，提高服务质量。比如说，刚开始可以将重点放在农民迫切需要的技术服务、生产资料供应和农产品销售的服务上，然后再逐渐扩展到标准化生产，品牌化建设等更为高层的服务项目上，推动农民合作向纵深发展。

再次，应积极探索开展合作社之间的交流与合作。这一方面是由于我国农村不同地区在社会、文化及经济条件方面存在的差异，使得不同地区的合作社发展水平也处于不同的阶段，通过交流和合作，可以将先进经验传导到落后地区，带动落后地区合作社的健康发展。另一方面，从世界范围来看，合作社的发展必然会走向区域间的联合，开展合作社之间的交流可为下一步的联合提供契机，实现更大规模和更高层次的合作经营。

最后，要建立人才培养机制，提高经营管理能力，特别是具有相当觉悟水平和市场掌控能力的带头人。

(二)促进合作社规范化经营，增强成员凝聚力

合作社的发展，规范是保障。如果光有数量增长，没有质量提升，合作社则只是徒有虚名，迟早会失去竞争力，丧失凝聚力。因此，在合作社发展迅猛的情况下，更要将其规范化。现阶段，合作社的规范化建设主要包括以下四点：

首先要建立一个符合合作社实际情况的管用的章程，切实做到依法办社、依章办事。章程是所有入社成员必须共同遵守的行为准则，其起草制订和修改，都必须由全体成员共同讨论和议决。章程的规定，成员应自觉维护和遵守。只有这样才能充分保障成员民主管理、民主决策和民主监督的权利，防止合作社成为少数人谋取利益的工具。其次，要切实建立健全成员账户。成员账户是明晰成员与合作社产权关系的根本依据，也是合作社法所规定的一项重要的产权制度安排，账户上需清楚记载每个成员的出资情况、国家补助形成资产的量化情况、公积金和盈余分配情况、与合作社的交易情况包括农资购买使用和产品销售量情况等等。这些内容也是进行盈余利益分配的前提。再次，要切实依法搞好合作社的盈余分配。我国法律明确规定合作社的可分配盈余，首先要按照成员与合作社的交易量(额)进行分配，这部分的分配总额不得低于全年可分配盈余总额的60%，具体比例是60还是70或者80，由章程规定或成员大会议决。最后，要切实建立健全各项内部管理制度。重点是财务管理和公开制度，成员大会、理事会和监事会等“三会”制度，以及会议记录制度，这些规范性制度有助于保障社员的知情权、参与权、表达权和监督权，促进合作社的健康发展。

(三)推进政府职能合理定位，增强政策执行力

由于农民专业合作社是农民以依法自愿为原则，建立的群众性组织，因此，政府和相关部门应在“引导不领导、扶持不干预”的基本原则下，对政府职能进行合理定位，逐渐减少对农民专业合作社的行动干预，逐步退出对合作社的经营管理。

但政府不参与合作社内部运行，并不是政府撒手不管，而是指政府应该强化政策法规引导和综合行政指导职能。具体来说包括以下四点：一是改革农业投资体制。不仅要继续扩大财政扶持资金规模，来进一步改善农村地区的基础设施建设;而且要调整投资结构，包括改变现有的多头管理，分散决策的农业投资状况，建立健全支持农民合作的金融服务体系，扩大以成员资金互助为主要形式的信用合作试点等。二是加强对合作社规范运作的监督管理。对于不合格、不达标的合作社应给予黄牌警示，甚至直接取缔，杜绝合作社发展过程中出现浑水摸鱼现象。三是加快健全农村社会保障体系，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能，消除农民流转土地的后顾之忧，为合作社的进一步发展奠定基础。四是加大对合作社发展过程中出现的新情况、新问题的研究，为新政策的出台提供智力支持。不过政府不仅需要建立和完善指导合作社发展的相关政策措施，但更重要的是要下大决心，花大力气将制定好的政策法规落实执行到位。

总之，从世界农业发展的历史来看，提高农民参与社会分工的水平和专业化水平，是促进农村经济发展的最优道路。因此，我国必须坚定走农业合作化的道路，不断加强对农民专业合作社的理论研究和实践试点，为农业经济的发展，农民收入增长，农村社会稳定提供坚实的组织土壤。

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