公共资源拍卖的法律规制

郭兰英，单飞跃，蔡冲聪

（1.上海金融学院 政法学院，上海 201209；2.上海财经大学 法学院，上海 200433；3.远东国际租赁有限公司，上海 200121）

拍卖作为一种分配手段，越来越多地出现在公共资源①的市场化配置行为之中。地方政府通过拍卖方式将公共资源分配给特定的个人或企业经营，由此获得丰厚的财政收入。尽管已经出台过一些规范公共资源拍卖的法律制度，但公共资源拍卖中仍存在着一些突出问题，主要表现为：拍卖对象混乱，滥拍现象严重；拍卖成交价格过高并由此导致公共资源价格失控；政府主导拍卖过程，滋生拍卖寻租；公共资源拍卖后所得收益使用不规范。公共资源拍卖是公共权力与市场机制紧密结合的行为范例，涉及多方利益的冲突与平衡，其应当受到法律的严格规制。

一、公共资源拍卖的法律限度

公共资源拍卖的法律依据是《行政许可法》，且属于特许行政许可的范围。《行政许可法》第十二条将“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等”规定为“可设定许可的事项”。对属于该项范围的行政许可，《行政许可法》明确规定：“除法律、行政法规另有规定外，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，最后的竞得人确定后，行政机关应当作出准予行政许可的决定，并依法向其颁发行政许可证件。”由此可见，公共资源拍卖是由政府组织，借用拍卖形式，将公共资源配置给特定的个人与企业，授权该个人或企业对该项公共资源进行经营管理并获取收益，并限制区域内其他人员再经营该资源的行政许可行为。

（一）被拍卖的公共资源须具有“有限性”

公共资源的配置必须讲究效率，须将产权从低效人的手中转移到高效人的手中，谁有能力，谁能使资源有效使用，谁能使生产要素得到最佳配置，谁就应该是产权的使用者。②政府采用拍卖方式分配自然资源，就是希望引进竞争机制，将公共资源置于充分竞争的市场之中，以得到最优的资源配置效率。其期望产生的结果包括形成市场后的有效运作、提供公共所需的商品市场以及产生收益。③毋庸置疑，一个竞争性的市场比一个垄断性的市场会产生更高的经济效率。但效率只是一个理由，公共资源拍卖还必须具有利益上的正当目的性，也就是说通过公共资源拍卖既能保障公共利益最大化，又能最大限度地为消费者提供福利。

公共资源具有公共物品的非排他性和竞争性。非排他性是指向所有人群开放，大家共同消费公共资源，很难将其中的任何人排斥在外；竞争性是指公共资源存量有限，一个人的使用会减少其他人的机会，消费者之间存在竞争。在对公共资源的消费中，每个个体一般会选择自身利益最大化，很少会对公共利益负责。由此，拍卖“这种人类最古老的习惯”④被认为最为契合市场机制，最能实现资源的有效分配，从而被运用到公共资源的配置中。

对某些公共资源进行拍卖可以实现对公共利益的保护，其前提是该公共资源是稀缺的，其所要保护的公共利益是明确的，即它已经处于或即将处于“公地悲剧”的境地。只有在这种情况下，将公共资源拍卖给特定的个人或组织才是对公共利益的保护，否则就剥夺了公众对公共资源的使用权利，反而是对公共利益的侵害。因此，公共资源拍卖能否保障公共利益取决于拍卖对象是否“应当”而非“可以”被拍卖。

依据《行政许可法》第十二条第（二）项之规定，通过行政许可进行配置的公共资源需以“有限”为前提。何谓“有限”？有人认为是指存量有限。但常识告诉我们，任何资源从数量上说都是有限的。如果是这样，那么第十二条第（二）项的规定“有限的自然资源”就是没有意义的，应删去“有限”这个定语。⑤笔者认为《行政许可法》中的有限并不是与无限相对应的，并不在于描述资源的储量，而是指该公共资源的稀缺性。公共资源属于全社会公有，原则上不能由一部分人占有、使用和获取收益，政府也无权以行政手段授予特定个人、法人或其他组织独占。但由于公共物品的非排他性，人们对它的需求超出了其本身的承载能力。为了防止出现“公地悲剧”，合理开发和利用公共资源，公共资源的管理者——政府便以一种公平、公正的方式选择公众中的一部分人来予以经营并授予他们开发利用的权利，而被许可的经营者则通过提供公共服务和支付资源使用成本来履行相应的占有公共资源的义务。因此，这里的“有限公共资源”是指需求紧缺的公共资源，从这个层面上说，“有限”的标准不是绝对的，而是相对的，有较强的地域性特征。就目前的法律规定来说，公共资源是否应当进行拍卖，最重要的就是判断其是否符合“有限性”。符合有限性的拍卖才能保证公共资源拍卖符合公共利益。至于如何判断公共资源是有限的，则需要权威部门制定相应的量化指标。

（二）公共资源拍卖须严格遵守法定原则

公共资源拍卖是一项法治化程度极高的行政行为，必须严格遵守拍卖法定原则，哪些资源可以拍卖、由谁拍卖、怎样拍卖，都须由法律明确规定。

1.拍卖对象法定

“如果说行政权力介入或干涉权利行使，存在相对标准的话，那么只有一个，就是本身的明文规定。”⑥哪些公共资源作为拍卖对象可以拍卖，须由法律明确规定。只有法律规定可以拍卖的资源才能够被拍卖，凡是法律没有规定的，均不应采用拍卖的方式进行分配。

目前普遍援引的是《行政许可法》第十二条第（二）项“有限自然资源”的规定，除此之外，还有一些单行法的规定，如《土地管理法》、《矿产资源法》。有学者通过对法律、行政法规的考察，总结了法律法规确定的有限自然资源类别，主要包括水流、矿产、水产、海洋、草原、森林、野生动植物、土地8类，以及道路运输、航空航线、电信频率3类有限公共资源。⑦这11类资源中目前少数已在用拍卖方式进行配置，但多数却处于法律无明文规定的状态。

拍卖对象法定不单指有规定可以拍卖的资源才能被拍卖，还应涵盖“明文规定不得采用拍卖形式分配的公共资源不得拍卖”的内涵，公共资源拍卖不得触动禁拍的范围。从现有法律规定中分析，我国尚未对不得以拍卖方式进行分配的公共资源提出明确标准。目前可以直接援引的是《行政许可法》第十三条中的“可不设许可的条件”：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”从这一条的规定可以看出，即使某些公共资源处于供不应求的稀缺状态，但只要市场自发或在政府引导下，可以实现合理的配置，那么就应当排除政府以拍卖的方式配置公共资源。换言之，拍卖不应当是政府配置公共资源的首选方式，而只是一种补充措施。

值得注意的是，该条使用的是“可以不设行政许可”的表述，在法律用语上，“可以”是一个授权性的用语，代表的是既可以为也可以不为，当事人有选择的余地。因此，严格说来该条规定也并未严格划定禁止拍卖的范围。

由上述分析可见，不论是对拍卖对象的规定还是禁拍范围的规定，我国现有法律规定都显得抽象而模糊，具有很强的不确定性。这些标准带有一定的价值取向但难以具体量化，在实践操作中并不能直接援引这些规定来判断公共资源是否能被拍卖。

2.拍卖主体法定

公共资源的拍卖主体是政府，但哪个具体政府部门成为具体公共资源的拍卖主体，须由法律法规直接规定。只有在法律、法规明确赋予其拍卖权的情况下，该政府机关才能成为拍卖的主体，才可以行使拍卖公共资源的权力。

我国现行法律没有对公共资源的拍卖主体作统一规定，而是通过部门规章、单行条例的形式，对不同的资源作出不同主体的规定。从已有相关规定来看，公共资源的拍卖主体均是该公共资源的直接管理部门，虽然其中也涉及与其他部门的配合，如国土资源部在编制出让方案时需与城建部门讨论，但其他部门只在某个环节参与，并不是公共资源拍卖的主体。同时上级主管部门也可以委托下级主管部门组织拍卖的具体工作，但受委托的主管部门不得再委托下级主管部门组织拍卖的具体工作。⑧

3.拍卖权限法定

政府行使拍卖职能的权限必须严格控制在法律规定的范围之内。拍卖权限法定至少应包括拍卖立项权法定、拍卖定价权法定、拍卖审查权法定。

公共资源拍卖立项是指公共资源拍卖项目的确立。拍卖立项权法定包括立项的职能法定以及职能的范围法定。立项的职能法定是指由法律法规授权部门行使立项的权力，没有法律法规授权的部门无权开启公共资源拍卖项目。立项职能的范围法定包括该部门可以立项的对象（公共资源的类别），以及该部门可以决定在多少价值或多大面积范围内的资源拍卖。

定价权是对拍卖底价的设定权，定价权法定主要是指定价的程序与标准法定。根据规定，拍卖的实施机关可以设定拍卖的底价，但须按照固定的程序与固定的标准进行，不得擅自定价。在拍卖程序中，拍卖底价是由拍卖人与委托人对其委托的拍卖标的共同商定的。《拍卖法》第二十八条赋予了委托人确定拍卖标的保留价的权利。由此，公共资源管理部门作为委托人拥有了制定底价的权利。但是该条第二款又规定：“拍卖国有资产，依照法律或者按照国务院规定需要评估的，应当经依法设立的评估机构评估，并根据评估结果确定拍卖标的的保留价。”2006年国土资源部发布的《出让国有土地使用权规范》明确指出地价评估由“市、县国土资源管理部门或其所属事业单位组织进行，根据需要也可以委托具有土地估价资质的土地或不动产评估机构进行”，评估后，再由“市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当……综合确定出让底价”。

在普通物品拍卖中，出让人没有审查申请人的权利，对申请人的审查一般由拍卖机构进行。申请人只要符合基本条件，如具备民事权利能力及行为能力，在交纳了保证金后就可以参加交易。但在公共资源拍卖中，为了保证竞买人在拍得公共资源后，有能力、有资格对公共资源进行经营，政府往往要对申请人进行审查。由于审查权直接会影响竞买人能否参加拍卖，因此，对政府的审查权必须有所限制。结合现有的部门规章，我国公共资源拍卖中，赋予拍卖实施部门审查的权力范围有：（1）申请人是否具备竞买的资格；（2）是否已交纳保证金；（3）申请文件形式的审查；（4）法律法规规定的其他情形。

二、公共资源拍卖范围的具体划定

正如前面所讨论的，公共资源有限性并不确定，而是带有鲜明的区域性与时间性特征。一些公共资源在某个地区可能是稀缺的，但在另一个地区却可能是充分的，很难在一部法律中将哪些公共资源可以拍卖、哪些不能拍卖固定下来。笔者认为可以考虑仿照指导外商投资方向规定和外商投资产业指导目录，建立公共资源拍卖指导目录。同时，根据具体情况，定期或不定期地对目录进行调整，并予以公布。与外商投资产业指导目录相仿，各省市可以结合本地区公共资源的特点和情况，制定本省市的指导目录。

公共资源拍卖制度首先也是最重要的就是明确哪些资源可以拍卖，哪些不能拍卖。这里的“资源”并不仅仅局限在实体意义上的，还包括不同的使用权形式。如煤炭资源拍卖的对象可以再划分为“采矿权”和“探矿权”，其中有可能出现采矿权可以拍卖、探矿权不能拍卖的情况。当出现这种情况时，我们不能笼统地说煤炭资源可以拍卖还是不能拍卖，还要作进一步的划分。

笔者认为，对公共资源的拍卖范围可以作出禁止拍卖类、鼓励拍卖类与允许拍卖类的划分。

1.禁止拍卖类

（1）依法禁止流转的公共资源。公共资源拍卖的前提是该资源可以依法被市场化，那么就必须排除法律规定不能在市场中流转的资源。这些公共资源主要集中在集体公共资源上，如宅基地。⑨根据法律规定，宅基地使用权不得单独转让，而须地随房一并转让。对这类资源，政府不能以拍卖形式将其配置给不特定的个人或组织。

（2）必须由国家掌控的公共资源。公共资源拍卖的目的就是开放市场，让民间资本甚至外国资本参与公共资源的经营与管理。但属于国家应当实行自然垄断、关系国防与国家根本经济命脉的公共资源，则不能纳入拍卖范围，如石油开采权、黄金矿藏开采权等。

（3）严重影响区域公众基本权益的公共资源。由于公共资源拍卖将资源配置给特定人经营与管理，限制了其他公众在该资源上的相关权利，“若拍卖将损害公民的平等权、影响市场自由公平竞争、造成社会不公的”，该公共资源就不得以拍卖方式进行配置⑩。如道路资源就不得以拍卖形式进行配置，因为其关系到公众最基本的通行权利。

2.鼓励拍卖类

刘振伟：我提一个问题。最近人大农委到五个省就小型农田水利管护情况进行调研。在调研中一些地方反映，现在一些小型农田水利工程存在产权不清晰、管护主体不落实、没有管护渠道的问题，也有一些地方存在重建设轻管理的问题。2011年中央1号文件对深化小型水利工程产权制度改革提出了明确的要求，要求明确所有权、使用权，建立起良好的管护机制。请水利部介绍一下改革的思路和主要的措施，怎样才能建立起既能促进建设，又能管好、用好的小型水利工程建设运行机制？谢谢！

鼓励拍卖类适用于可优先采用拍卖方式的公共资源。笔者认为只有那些成交价格不会转嫁的公共资源才属于鼓励拍卖的范围。招投标、挂牌与拍卖一样同属于市场化的配置手段，与前两者相比，拍卖具有公开性强、容易产生高价的特点。鼓励拍卖类的资源往往是那些公开性要求高、且偏好高价的资源，这也是公共资源管理部门选择招标还是拍卖时的重要考量标准。但公共资源的价格应当维持在一个较为合理的水平，只有那些能拍出高价但又不损害消费者福利的资源才符合公共资源拍卖正当性的要求。

笔者认为，鼓励拍卖类的公共资源应当符合两个条件：第一，该资源是经营性或开采类的，有进行经营和开发的紧迫性，需要引入大量的社会资源；第二，该资源的价格是全球性的，拍卖成本不会轻易转移到商品与服务之中，也不会轻易转嫁给消费者，而是由经营者通过提高生产效率来实现经营增值。

3.允许拍卖类

公共资源可以被拍卖但不代表必须被拍卖，只有已经处于需求紧缺状态的公共资源才能被拍卖。允许拍卖的公共资源在拍卖时最容易发生争议，因为许多资源常常处于“可以”拍卖与“应当”拍卖的夹缝之中。我们无法罗列出公共资源应当被拍卖与可以被拍卖的界限，但如果以概括式的方式定义“可以”与“应当”，又会重新陷入形式合法的泥淖。笔者认为，拍卖公共资源至少必须满足两个条件：第一，对允许拍卖类公共资源进行拍卖时，有关部门必须发布公告，回答“有限性”的问题，说明拍卖的必要性。第二，对本区域重要的公共资源拍卖时须举行听证，取得公众同意。

三、公共资源拍卖价格的法律干预

通过市场化手段配置公共资源并以此达到效率提高目的的逻辑基础在于承认经营者也是经济人，允许其追求经营利益的最大化，但这就有可能引发公共资源经营者与消费者之间的利益对立。

公共资源拍卖过程本身与消费者福利并没有直接的关系，拍卖是一项市场行为，公共资源的经营竞拍者有权决定自己的经营报价，并交由拍卖人与委托人进行比较选择。对经营者来说，只要其经营报价有理有据，只要不存在恶意竞拍等过错情形，就可以根据自己的判断决定其愿意给出的价格，拍卖的结果也就合法有效，《拍卖法》也没有竞拍者因为成交价过高导致公共资源价格不合理而需承担责任的规定。公共资源拍卖对消费者福利的影响主要是拍卖后竞得人对公共资源的经营、管理和使用。基于公共资源所提供的商品和服务与公众生活息息相关，过高的公共资源价格会严重影响公众生活质量。作为公共利益的代表者，政府有责任促进公共资源的公平分配，并保障基于公共资源所提供的产品与服务的品质。⑪公共资源在产权意义上本属公有，公众对其享有使用、收益之法律资格。而拍卖后的公共资源，对公众在公共资源上拥有的权利进行了限制，尽管有能实现公共利益最大化的理由，但具体消费者个体的福利可能因此而减少。提供市场化手段配置公共资源的目的，就是要为社会和公众提供更丰富和更实惠的商品与服务。通过拍卖竞得公共资源经营权的经营者追求利润的行为应受法律保护，但在公共资源上谋取暴利的行为同样应当为法律所禁止。拍卖方式提高了经营者的成本，会直接驱使经营者将公共资源所生商品与服务的价格抬高，由于公共资源的稀缺性，消费者往往只能被动地接受经营者制定的价格，由此直接导致消费者福利减少。因此，公共资源拍卖必须以消费者福利免遭实质性损害为目的。此时，政府须以社会经济生活中的特殊身份，而不是普通的仅仅追求高价格的拍卖方⑫，对公共资源的拍卖价格进行干预。

《价格法》第十八条规定：“政府在必要时可以对以下商品实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格。”因此，政府可以依法对公共资源所生商品与服务的价格实施政府指导价或政府定价。政府指导价与政府定价的区别在于市场主体（经营者）是否有定价的自主权。政府指导价往往表现为一个价格的浮动区间，经营者可以根据政府的指导，在此范围内制定价格。政府定价则直接适用政府部门制定的价格。拍卖的本意就是将公共资源放置在市场之中，由市场进行配置。价格是市场机制的重要手段，也是市场的标志。因此，政府应当尽量地保护经营者定价的权利。但是法律规定采用政府定价的除外⑬。

政府对公共资源拍卖价格的干预方法主要有两个：一是公共资源拍卖标准多元化，不以竞价高作为唯一评价标准。如国土资源部正在对土地招拍挂规则进行重新研究，拟先规定一定的价格门槛，达到一定地价标准后，再参考其他标准，如“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”等进行综合评标⑭，最终结果不一定是“价高者得”。但这一方式会进一步加大政府在公共资源拍卖中的权力，使拍卖标准弹性化，为供需双方串谋提供条件，衍生各种寻租行为，损害公共资源拍卖秩序。二是对公共资源价格进行控制，运用价格法律手段进行直接调节。第一种手段是控制公共资源拍卖的成交价，第二种手段是控制公共资源所生产品与服务的价格。

为了防止以公共资源拍卖成本过度抬高公共资源所生商品与服务的价格，政府部门可以依法对公共资源实行限价拍卖，通过限定公共资源拍卖的最高价来控制公共资源的过高消费价格。依据《拍卖法》，作为出让人的政府部门应当可以规定拍卖的最高价⑮。当限定了拍卖的最高价时，相当于限定了产品和服务的成本价，在可预见的市场供求状况下，也就限定了产品的价格幅度。

采用限价拍卖方式时，拍卖制度需要额外添加一些程序和标准。如限价拍卖时，很有可能出现多位竞拍者同时达到该价格的情形，此时就需要依照其他标准从这些准竞得者中选择出最终竞得者，而这些标准须是可量化的标准。笔者认为，可以考虑采用市场份额作为衡量指标，由市场份额较低的竞拍者获得标的物，一是因为市场份额标准比较客观，不易受政府部门操控；二是可以有意识地激活竞争性市场。⑯

四、公共资源拍卖收益使用的法律监管

公共资源拍卖收益的使用应当纳入法律监管范畴。以土地拍卖为例，我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第五十条就有规定：“依照本条例收取的土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理，主要用于城市建设和土地开发。具体使用管理办法，由财政部另行制定。”但财政部迟迟未出台具体的使用管理办法。目前适用的文件是国务院办公厅2006年下发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2006］100号）。该通知对土地出让金使用的规定主要为两项。一是实行“收支两条线”，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排。二是规范土地出让收入的使用方向，土地出让收入可用于：（1）征地和拆迁补偿支出；（2）土地开发支出；（3）支农支出；（4）城市建设支出；（5）其他支出。

不难看出，我国对公共资源拍卖收益的管理意图与实施手段是拍卖权力与利益支配相分离，防止“部门权力利益化”，资金使用遵循“取之何处，用之何处”的理念。但现实中我国公共资源的使用、管理情况并不理想：第一，收益用途标准弹性过大。第二，支出额度与比例不明确。以土地使用权拍卖收益为例，我们无法确定有多少收益要用于征地和拆迁补偿，又有多少收益需要用于土地开发。这样就给了政府部门过大的自由裁量权，其可以任意决定每一个支出方向上所使用的比例与金额。国家审计署2007年对北京、天津、上海等11个市及其辖区的“2004至2006 年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用情况”审计调查结果表明：有108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理，占11个城市出让金征收额的3.09%；土地出让净收益1 864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11个城市土地出让净收益总额的71.18%；违规使用出让金83.73亿元⑯。

公共资源拍卖收益如何使用、如何监管，笔者以为应当遵循以下原则：

1.公共资源拍卖收益使用公平原则

这里的公平是指公共资源拍卖收益应首先用于弥补因公共资源拍卖所造成的损失。公共资源拍卖是将原本属于公众的资源分配给指定的个人或企业经营管理，剥夺了其他人在公共资源上的相同权利，并且还会损害原有资源上的先在权利人之利益。如国家将农村集体土地征收后再行拍卖，其土地拍卖收益的取得是以农民失地为代价换取的，此时的拍卖收益应首先用于弥补原有权利人之损失。公共资源拍卖还可能会间接地对社会福利造成负面影响，因此，公共资源拍卖所积累的财政收入应通过各种财政支出手段，进行社会再分配，减少拍卖对公众造成的影响，弥补公众的福利亏损。⑰

2.公共资源拍卖收益使用法定原则

财政法定是财政法的基本原则。财政收入可以用于哪些项目的支出，必须有一个统一的、具体的标准。具体到公共资源拍卖收益的使用来说，主要包括支出范围的法定和支出标准的法定。目前我国公共资源拍卖收益使用的规定原则性特点突出，操作性不强，不利于监管，需要以法律的形式明确具体使用的对象和具体使用的比例与金额。2009年，财政部出台了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综［2009］74号），规定“市县财政部门、国土资源管理部门在编制土地出让收支预算时，要统筹考虑经济社会发展和资金保障能力等因素，……要严格按照规定将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金，根据城市廉租住房保障工作进展情况及时核拨所需资金”，可被视为对公共资源拍卖收益使用监管的一次制度尝试，对拍卖收益使用方向与比例的具体明确，能有效改善公共资源拍卖收益使用的法治化水平。

注释：

①本文中所界定的“公共资源”是指依法属于国家或集体所有的自然资源及被人们利用的自然物质及能量。包括土地资源、道路资源、能源、矿产资源、森林资源、草原资源、水资源、频谱资源等。

②吴盛光：《公共资源市场化配置：理论基础、风险分析及路径选择》，《中共银川市委党校学报》2008年第1期。

③［荷］马顿·詹森：《公共资产拍卖——分析和选用》，王兴中等译，上海财经大学出版社2007年版，第3页。

④柯荣住、方汉明：《轮流拍卖在公共资源配置中的应用》，《经济学》2004年第2期。

⑤《十届全国人大常委会第四次会议分组审议行政许可法（草案四次审议稿）的意见》，转引自杨小君、黄全：《机动车牌照拍卖行为的合法性认识》，《行政法学研究》2005年第4期。

⑥孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第63页。

⑦陈曦：《行政特许与资源配置》，《湖北行政学院学报》2006年第6期。

⑧《探矿权采矿权管理办法》第十三条。

⑨杨遴杰：《如何解决不合法的宅基地拍卖》，载《国土资源报》2010年3月18日。

⑩薛刚凌：《车牌拍卖是否违法》，《法制日报》2004年5月19日第8版。

⑪席恒：《利益、权力与责任：公共物品供给机制研究》，中国社会科学出版社2006年版，第75页。

⑫陈友芳等：《论公共资源配置中拍卖方式的合理选择》，《华南师范大学学报》（社会科学版）2009年第5期。

⑬如《石油价格管理办法》（试行）第五条规定：“国家储备和新疆生产建设兵团用汽、柴油供应价格，以及航空汽油、航空煤油出厂价格实行政府定价。”

⑭“国土部官员：研究土地招拍挂改革，或先设地价槛”，http：／／news.dichan.sina.com.cn／bj／2011／03／27／294622.html，访问时间：2011年3月28日。

⑮《拍卖法》中并没有正面规定委托人可以限定拍卖的最高价，但是也未禁止委托人限定拍卖最高价。依据“法不禁止即自由”原则，笔者有理由认为委托人是可以设定拍卖限额的。

⑯魏琼：《行政性垄断新解》，《政治与法律》2010年第6期。

⑰《国有土地使用权出让金审计调查结果》2008年第4号，来自国家审计署网站：http：／／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／1589058.html，访问日期：2011年4月23日。