论新媒体时代的政府公共管理

李朝晖

（深圳市社会科学院，广东 深圳 518028）

论新媒体时代的政府公共管理

李朝晖

（深圳市社会科学院，广东 深圳 518028）

当今世界已经进入新媒体时代。新媒体的发展改变了传统的行政格局，政府行政方式、科学判断形势、社会管理工作等各方面面临新挑战，同时也为政府提高公共管理能力提供新手段。新媒体时代，政府要转变观念，主动调整公共管理的方式和工作机制，更好履行公共管理职责；要推进政府信息公开，重建政府与公众的互信；要尊重市场理性，谨慎干预市场；要相信群众智慧，扩大公众参与；要树立法律信仰，推进依法治理。

新媒体；政府；公共管理

当今的世界已经进入新媒体时代。新媒体是指在数字技术和网络技术支撑下的各种新兴媒体形态，是互动式数字化复合媒体。今天，以个人为中心的新媒体已经从边缘走向主流，特别是微博的快速发展，使越来越多的普通人成为传播主体，媒体发展已经从大众媒体迈向个人媒体，传媒出现私人化、平民化、自主化的趋势，人人都是信息的传播者，因此也有人称新媒体为自媒体（We Media）。2011年7月19日，中国互联网信息中心（CNNIC）发布的《第28次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年6月底，我国互联网用户达到4.85亿人，手机网民达3.18亿，微博用户已达到1.95亿人。在全部网民中，即时通信用户达3.85亿，应用使用率达79.4%；网络新闻用户3.62亿，使用率74.7%；博客/个人空间使用率达65.5%，微博使用率40.2%；网民手机上网应用中，手机即时通信使用率71.8%，手机网络新闻使用率62.6%，手机网民使用微博比例达34%。［1］互联网技术的发展及其应用的普及以及所带来的新媒体的出现与发展，不仅改变了信息传播方式，也深刻影响着我国的政治生活、经济生活、社会生活和文化生活，带来一场社会变革；特别是当前即时通信、微博等使用率的不断提高，使我们进入了自媒体时代。如何适应这种变革，转变行政方式，重建公共管理模式，提升公共管理质量，是政府面临的一个重要课题。

一、新媒体的发展改变了传统的行政格局

新媒体的发展，特别是信息传播主体多元化、传播主客体交互化、传播载体多样化、传播跨时空化等特点，改变了传统的行政格局。

（一）新媒体的发展对政府公共管理工作带来的挑战

1.行政方式面临新挑战

新媒体的发展大大削弱了传统命令式的行政格局。对于国家法律法规、政府行政行为，普通群众不再被动地接受，而是能够直接表达个人意见，群众参与国家或所在地区经济管理、社会管理事务的积极性由此得到激发。CNNIC2010年调查显示，81.7%的网民上网以后比以前更关注社会事件，24.9%的网民经常参与热门话题讨论。［2］政策法规的制定越来越需要搜集民众意见，并根据民众需求的变化迅速做出政策调整。与此同时，政府行为的透明度不断增强，政府时刻都在广大群众的监督之下，信息封闭时期所习惯的关门决?策、行政推动执行等做法，在新媒体环境下已经不能适应。

2．科学判断形势面临新挑战

新媒体环境下，传播主体多元化，难免夹杂虚假信息，导致信息真假难辩、混淆视听；许多片面性的信息，也影响人们对事情的正确判断。新媒体的匿名环境，一方面使每个人都能够自由地对社会事件进行发布，自由地表达个人观点和意见，加强了普通群众之间、普通群众与政府之间的沟通和交流；另一方面这种便利性和匿名性也容易使人放弃克制和理性，发布一些似是而非或夸大事实的消息，或者散布宣泄个人情绪的言论；甚至一些别有用心者，制造虚假信息，进行欺骗和误导，扰乱了人们对事物的正确判断。前一段时间关于医患关系的“八毛钱事件”就是一个典型例子①2011年9月7日深圳新闻网报导《婴儿被诊断要做10万元手术最终吃8毛钱药痊愈》，引起社会热议。一时间，社会上出现了一股对医院和医生不信任的潮流，一些患儿因此耽误了疾病治疗的最好时机。此后事件进展表明，8毛钱并未治愈该陈姓宝宝，该患者确实患有最初诊断的巨结肠且确需手术治疗，并已在武汉进行了手术。。因此，对于新媒体中的信息，哪些是较全面反映社会发展进步的整体状况或事件整体状况的信息，哪些是公众真实心声，哪些是片面言论、虚假消息或者非理性言论，还应当认真加以甄别。如何及时从众多网民的意见和建议中提炼出真正属于大多数人的、理性的、真实的意愿和想法，准确做出判断和评价，需要更高的智慧。

3．社会管理工作面临新挑战

网络时代社会话题聚焦和事件组织有着匿名性、互动性、即时性、突发性等特点，政府应对新事物、处理新矛盾的素质和能力面临新考验。近年来，许多社会群体性事件的发生，都与新媒体曝光事件真相、民愤集中爆发，有关部门处理事件不透明、方法不适当、面对媒体语言不适当等有关。2011年“7·23”动车事故处理中铁道部处理事故过程中出现的种种问题，就是一个典型的例子。这反映了计划经济时代保留下来的机构，不仅内部管理问题多多，而且在危机处理、新闻应对等各方面不能适应新媒体时代的要求。

（二）新媒体的发展为政府提高公共管理能力提供新手段

1．互联网技术的发展为政府提高工作效率提供了新平台

互联网技术支持下的政府信息化建设，为政府信息公开、公众参与社会事务等提供了新平台；电子政务、在线办事的推出，不仅方便了群众办事，也提高了政府工作效率。政府网站逐渐成为群众了解政务信息的新渠道，各种新媒体逐渐成为政府部门及其领导察民情、释民惑、解民忧、聚民心、纳民智的主要渠道之一，各种信息传输的环节减少了，传递的速度加快了，有利于提高工作效率。

2．新媒体为加强监督工作提供了新技术

新媒体的匿名环境，增强了对监督者的保护，提高了群众监督的积极性；信息的直达性，方便了上级领导和监督机构了解具体情况。新媒体环境下，人人都可以发布信息，所有的权力滥用、所有的贪污腐化、所有的特权行为，都可能上传到新媒体中，将被监督者置于公众的监督之下，增强了群众监督的威慑力。

3．新媒体为政府与普通群众沟通交流开通了新渠道

新媒体正日趋成为展现民意的基本工具之一，政府部门及其高层领导通过新媒体可以较全面了解到社会所发生各种事情的真实情况，了解真实的民意。新媒体也方便了政府与普通群众之间的互动交流，政府的官网、工作邮箱、QQ群、网上论坛、网上征求意见、网上见面会等，日益成为接受群众投诉建议、为群众答疑解惑以及政府与广大群众进行沟通交流的重要平台，推进了政府与群众的沟通与互动。

二、顺应新媒体时代的政府公共管理方式

新媒体是一把“双刃剑”，对政府工作来讲既是挑战，也是机遇，这其中的关键就在于如何运用新媒体。运用得合理和到位，就能够有力提高政府工作效能，反之把它束之高阁或肆意滥用，则会使群众对政府产生不满情绪。政府是为人民而设立的，有责任顺应新媒体时代的挑战和机遇，政府部门及其工作人员有责任充分认识新媒体对政治生活、经济生活和社会生活的深刻影响，加强新媒体知识学习，提高新媒体环境适应能力，转变观念，主动调整公共管理的方式和工作机制，更好履行公共管理职责。

（一）推进政府信息公开，重建政府与公众互信

长期以来，我国政府没有信息公开的意识，许多政府运作过程中的普通信息也被作为秘密，即使没有列入密级，也作为内部文件，不予公开。这种不公开给政府增添了神秘感。在传统媒体环境中，由于新闻舆论的控制不会出现什么问题，但在新媒体环境下，这种神秘不但不能为工作带来什么便利，反而给各种谣言的滋生提供了土壤，导致政府与公众相互不信任，影响了公共管理工作的推进。

首先，政府应当重新认识信息公开的重要性，一方面政府应当相信公众的理智和判断能力，该公开的信息，要做到全面、准确、及时的公开，保障公众的知情权；另一方面，对于公众关心的信息，与其在舆论逼迫下挤牙膏似的一点一点地公开相关信息，不如主动公开信息，争取信息发布的主动权，遇有重大或突发事件，要及时发布和反馈信息、及时辟谣，及时处理网上反映强烈的问题，长期坚持及时、客观、全面发布真实信息，树立政府在各种信息源中的信息源权威，赢得民众的信赖。

其次，要改变公开方式。目前许多政府部门没有认识到信息公开工作本身的重要性，在信息公开工作方面未下功夫，以为只要按要求公开就了事了，结果一些信息出现被误读，导致不必要的麻烦，出现舆论声讨。因此，要充分认识到信息公开也是一门学问，要学会谋划信息公开的方式，特别是政策出台、重大事件的解释等，要注意信息公开的时机选择、具体遣词造句，提升舆论的引导力。

第三，要建立信息公开长效机制。我国政府信息公开条例颁布已经四年多，正式实施也已经三年多，但政府信息公开工作仍未常规化，许多政府部门只公开最基本的信息，如部门职责等，其他信息则是选择性地公开。例如办事程序只公开大流程，没有公开每个流程具体需要提供的材料，或者虽然公开了，但与实际办事时的要求有差别。又如，一些执法部门对于涉及民生的重大违法案件，只公开违法事实未公开违法单位，等等。更为突出的是，许多部门都存在对于部门工作情况，只公开某些方面情况或个案情况，不公开整体情况。这些现象都是不符合政府信息公开条例的，在新媒体环境下这种状况越来越不能适应民众了解信息的需要，很容易成为新媒体批评政府的话题。因此，应当建立信息公开长效机制，实现政府信息从个案公布走向常态公开。

第四，要完善政府网站的服务功能。近些年，各地政府纷纷建立网站。但有些政府部门网站信息几年不更新，有些政府部门信息公开不充分，有些政府部门只有少量业务可以通过网络办理，绝大多数政府部门之间信息不共享。当前，要从政府信息化初期的重硬件设备而轻软件、轻内容和轻干部素质提高，向加强政府网站的软件开发建设、不断增加服务内容等方面发展，使政府网站发挥提高工作效率、方便群众、收集民意、监督政府等功能。

（二）尊重市场理性，谨慎干预市场

经济管理、宏观调控被认为是我国政府的重要职能之一。事实上，在过去相当长一段时间，推动经济发展被作为国家和地方政府的首要职责。从总体上看，经过30多年改革开放，我国已基本建立了社会主义市场经济体制，政府对经济的管制不断减少，但我们也不难发现，计划经济年代政府形成的全面干预经济习惯仍时隐时现，各级政府总是自觉不自觉地直接介入市场。我们的市场主体仍处于不平等地位，国有企业和少数规模较大的民营企业、外资企业能够得到更多的政府支持，市场地位高于普通市场主体；市场准入还有重重障碍，在许多领域还没形成自由竞争；土地这一重要的生产要素还不完全是由市场配置；等等。市场发展中，政府“有形之手”仍无处不在，“有形之手”仍常常按住了市场这一“无形之手”，使“无形之手”无法发挥作用。在经济出现问题时，我们的政府仍然过分相信政府干预的作用，而忽视市场自我修复能力；我们的政府总是急于采取各种措施试图用政府的力量解决经济问题；甚至经济没有出现问题，政府也总想为经济发展做点什么，总喜欢采取点什么措施，让经济往自己想要的方向发展。结果是，短期目标达到了，但从中期和长期看，市场受到了损害，市场对资源的配置作用、市场对经济的调节作用无法有效发挥，出现市场混乱，经济结构失衡，甚至停滞不前。特别是2008年世界金融危机以来，反市场的思潮有所抬头，政府对市场的干预进一步加强。其实市场调节就像人的免疫系统，政府干预就像抗生素和激素。激素用多了破坏了人的免疫功能，抗生素用多了会产生耐药性。政府对市场干预多了，市场机制的作用就会被破坏，市场自我调节能力就会丧失；政府干预手段用多了，也会失效，即“政府失灵”。

因此，我们有必要深刻认识市场经济的规律，尊重市场理性，重新审视政府干预。应当认识到，当前我国市场经济发展中出现的问题，有些是市场本身的问题，但更多是因为市场发育不完善，有时也可能是受政府干预效率的影响。特别是信息技术的高速发展，使信息沟通非常方便、快捷，社会、市场的敏感度大幅度提高。由于充分的信息交流，加上物流业越来越发达，人口流动加剧，市场调节将会更有效率，市场失灵的情形也会越来越少。①2011年7月的“聚蕉行动”就是这方面的典型例子。当时海南香蕉出现滞销，但同时市场香蕉价偏高，新闻报导一出，淘宝网就策划了“聚蕉行动”的团购活动，一下子解决了蕉农的难题，也为消费者提供了较廉价的商品。与此同时，在新媒体环境下，政府干预如果存在不当，其危害也将会被成倍地放大，负面作用将会被迅速传播、传递。因此，在新媒体时代，更要强调尊重市场理性、谨慎干预市场的理念。政府在任何时候都不能忘记市场调节的主体地位，在一般情况下不干预市场，而当“市场失灵”时，政府在采取干预措施前，一定要谨慎求证“市场失灵”的边界，防止因过度干预产生反作用。在干预手段上，应当主要通过法律、规则和管制制度来规范经济主体的行为。即使财政政策、货币政策等经济手段也应当慎重使用，政府管制更应当限定于极少数特殊领域。应当充分发挥市场机制的作用，促进利率、价格、汇率、工资率等经济参数在市场规则下形成，并建立有机联系，使经济主体能完全以市场参数的变化为依据进行决策，实行自由决策和平等竞争。

（三）相信群众智慧，扩大公众参与

改革开放30多年，我国在经济体制、行政体制和文化体制改革中取得了世人瞩目的丰硕成果，但也进入了“准现代化的社会高风险期”。随着社会分层日益复杂、贫富差距进一步扩大，社会不公现象日益突出、各种矛盾纠纷错综复杂。与此同时，公民权利意识的增强直接导致群众利益诉求增多，劳资纠纷也日益突出，因利益诉求受阻而采取过激行为的事件也不断增多，成为影响发展与稳定的重要因素，传统封闭型行政体制已经不能适应社会管理的要求。为此国家在公众参与方面进行了一些探索，但从总体看，步子还不够大。这与我们全能型政府更相信政府理性，不够相信群众智慧有关，总感觉我们群众的素质还没到推进民主的那一步。经过30多年的市场化改革，我国形成了不同的利益群体，不同的利益诉求促使公民参与社会管理的意愿不断增强。特别是在新媒体时代，普通群众通过网络讨论地区和城市发展的情况越来越普遍，群众参与社会问题的讨论开始走向理性。俗话说“三个臭皮匠合成一个诸葛亮”，政府应当充分相信群众的智慧。归根到底，广大人民是国家的主体，城市是他们的家园，他们关心自己所在地区和城市的发展，他们对本地区发展中存在的问题最清楚。虽然，他们中绝大多数作为个体对地区整体情况可能无法准确把握，看到的可能只是地区和城市的一个角落，想到的可能只是地区和城市一个方面的问题；但如果把他们的所看、所思、所愿汇集起来，就是这个地区、这个城市的全貌，就是这个地区、这个城市的集体思考，就是这个地区、这个城市的整体发展愿景。他们提出的意见可能只能代表个体或某一群体的看法，提出的解决方案可能只能满足个体或某一群体诉求；但如果把他们的意见、建议汇集起来，就是这个地区、这个城市群众的意见，就是确定解决问题方案必须考虑的因素。细节决定成败，只要相信群众，让公众参与到城市发展和管理问题中来，更多的细节被充分考虑，我们改革发展的决策才会更科学，执行才会更有力。

当前一个可行的方法就是利用新媒体加强政府与广大群众的沟通交流。广大干部特别是领导干部要经常上网看看，充分了解反映民生的民意、民情和民愿，想群众所想，急群众所急，通过新媒体加强与广大人民群众的联系，使政府的改革政策、具体工作措施能够符合群众的意愿，与群众心声相统一；直面网络政治参与，主动增加民众的参与，随时和民众进行交流；特别重大政策和改革方案在制定过程中，要通过新媒体进行充分的讨论，让不同利益群体的意见都能够得到充分表达，让持不同观点者正面交锋、充分辩论、充分协商，使最终的决策能够更符合大多数人的利益，同时也使利益受影响者降到最少，受损程度降到最低，这不仅有利于政策和改革的顺利推动，也有利于社会和谐稳定。这其中还要注意，民主是少数服从多数，但绝不是多数欺压少数，要在坚持效益、公平、正义的前提下，在关注公共利益的同时，也要注意个体的合理诉求，在充分沟通交流中尽量达成共识。

（四）树立法律信仰，推进依法治理

现代国家应当是法治国家，现代社会应当是法治社会，公民的权益需要法律保护，我国社会主义各项事业都需要法律规范、法律保障。我国1996年就提出了依法治国的要求，1999年的宪法修正案明确了建立社会主义法治国家的现代化制度目标。在这之前，广东省1994年就提出了依法治省。但是，回首这十多年，我们发现，尽管大家都在强调法治，法治在中国的推行却面临巨大的阻力。虽然立法上取得了明显成果，但是实践中大量法律沦为具文，并未获得应有尊重，法律在国家生活和社会生活中缺乏权威。社会上普遍存在一种不正常的现象，在法律遵守上，对自己有利的就强调，对自己不利或者有限制的，就想方设法规避，甚至找种种理由公然违反。希望以法律约束他人行为，保护自己的利益；却不希望约束自己的行为，保护相对人的利益。一些政府部门，对于依法行政，也是说起来重要，做起来次要，习惯于传统的工作方式，习惯于长官意志、行政命令，习惯于借助行政权力解决问题，行政解决不了的问题就束之高阁，很少想到依照法律规定解决问题，更少想过通过司法途径解决问题。有法不依、执法不严、违法不究的现象也是大量存在。

在新媒体环境下各种负面信息的影响不断被放大。有法不依、执法不严、违法不究现象的存在，在新媒体之下使政府逐渐丧失了信用，形成官民对立；各种非法律途径解决问题的方法在新媒体下传播，使群众纷纷效仿，导致世风日下。①信访是这一现象的典型。近年来政府部门不断加大信访部门人、财、物的投入，信访解决问题的效率大为提高；但司法部门的投入增长较少，司法效率提高不多。而且在解决信访问题时，应用行政手段突破正常办事程序直接解决问题的多，引导当事人通过法律途径、按法定程序解决问题的少。殊不知，这种做法的结果是造成群众“信访”不“信法”，信访案件不断增多，更多群众放弃法律途径表达利益诉求、解决利益争端。在新媒体环境下，群众都知道，有问题通过信访途径解决起来不仅比司法途径快，而且只要领导大笔一批，解决得比通过司法途径更好，甚至一些案件在进入司法程序的同时也到了信访办，希望信访干预司法。政府并没有对信访案件做系统分析研究，更没有对因政府部门或其工作人员不依法行政或是制度本身存在的问题进行跟踪处理，从源头上解决问题，而是解决一单是一单。结果是制度不断被破坏，政府信用和威信也不断降低。从政府到群众，普遍不信仰法律，社会出现严重失范。但同时，新媒体中对有法不依、执法不严、违法不究现象的愤慨言论，对非法律途径选择的无奈表达，又反映了公众对法治的渴望。

因此，在新媒体环境下，要通过推进依法行政重塑政府形象，重建公众对法律和法治的信任。首先是通过树立法律信仰推进依法治理，要特别重视领导干部的法律信仰、制度意识的培养。领导干部的行为具有示范作用，领导干部如果具有制度意识、信仰法律，把法律制度视作权威，自觉按法律制度办事，就会在党政机关中、在社会上形成依法办事的风气。其次是要加大法治政府建设力度，将政府工作的方方面面纳入法治轨道，实现政府机构设置、人员编制、行政决策、行政审批、行政处罚、政府投资、公共财政管理等政府工作的法治化。切实加强领导干部学法守法用法，不断提高依法决策、依法行政的意识和能力。大力推进公务员学法守法用法，不断提高公务员运用法律手段解决问题的能力。第三是确保司法公正。加强司法人员的教育培训和管理，提高司法水平；改革司法体制，不断完善司法监督，增强司法的独立性，提高司法效率，确保司法公正。领导干部信仰法律了，可以带动整个政府机关乃到整个社会信仰法律；政府依法行政、司法机关公正司法了，整个社会的依法治理就有了基础。

［1］中国互联网信息中心.第28次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.http://www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201107/wo20110719521725234632.pdf.

［2］中国互联网信息中心.第27次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.http://www.cnnic.net.cn.

Government Public Administration in the Age of New Media

LI Zhao-hui

（Shenzhen Academy of Social Sciences,Shenzhen,Guangdong 518028）

Today’s world has found itself in an age of new media.As the development of new media has changed the traditional administrative pattern,the means of government administration,the scientific judgment of situations and social administration have all faced new challenges.In the meantime,the government has been equipped with new tools in enhancing its public administration.Under such circumstances,the government must transform its ideas and take initiatives to adjust the methods and mechanisms of public administration so as to better perform its responsibilities.Efforts should be made to improve the openness of government information and rebuild the mutual trust between government and public;the rationality of market should be respected with cautious interference in market;there should be more faith in popular wisdom and increased public participation;faith in law should be established and administration by law be speeded up.

new media;government;public administration

D 035

A

1001-4225（2012）05-0084-05

2011-11-17

李朝晖（1970-），男，福建福州人，深圳市社会科学院政法研究所研究员。

（责任编辑：汪小珍）