社会管理创新的路径选择

郭祎

(中共成都市委党校，成都610110)

社会管理创新的路径选择

郭祎

(中共成都市委党校，成都610110)

现阶段，我国社会管理创新面临诸多新形势和新问题，积极探索社会管理创新的新路径，以权力观念、行政公正、公众参与、网络引导和权力法治等为社会管理创新的着力点，保障公民权利中不断增强社会管理创新的合力、活力和动力。

社会管理;创新问题;路径选择

胡锦涛总书记在2011年初的中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话时强调，加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。深刻领悟新形势下进行社会管理创新的重大意义，明确社会管理的根本目的和基本任务，这是我们进行社会管理理念创新与路径探索的基本前提。

一、当前社会管理面临的新形势

现阶段我们所要进行的社会管理创新，一方面是建立在30多年改革开放取得丰硕成果的基础之上;另一方面是处在经济社会发展的深刻转型过渡时期。深入分析这些新形势，对于把握新时期的社会管理特点、转变社会管理理念和探索社会管理新路径等意义重大。

(一)两个转型的加快

1.计划经济体制向市场经济体制转型。计划经济体制的本质是指令性或控制性，国家或政府在生产、资源分配以及产品消费等各方面起着主导或支配地位。不能否认，计划经济体制在新中国成立初期曾经发挥了极为重要的作用，但是，随着世界经济全球化发展和国家经济政治社会形势转变，计划经济体制的弊端日益显露，实现计划经济体制向市场经济体制的转型，结合我国国情建立起中国特色社会主义市场经济体制已经成为不可扭转的发展趋势。计划向市场转型的实质是政府管理职能的转型，由于计划经济体制长久以来在各个领域的深刻影响，使得政府管理长期习惯于以指令性、控制性及摊派性等方式对社会资源进行分配。伴随计划向市场经济体制转型的加快，政府管理应当及时顺应这一趋势，为社会管理创新做好准备。

2.人治国家向法治国家治理的转型。新中国成立以来，无论是学术界抑或是政治界，对于选择“人治”和“法治”的争论就不曾停歇过，主张人治者无外于认为我国长久以来的人治所取得辉煌成就的自豪感以及再好的法治终究由人来执行等缘由;主张法治者认为这不仅是一种治国潮流或世界大势，更是符合中国国情的明智之举和科学发展之必然。法治，依法而治(rule of law)，法律在整个国家和社会中具有最大权威，它既是普罗大众的行为规范或行为底线，同时也是政党以及一切公职人员的行为规范，法治的核心目标是“治权”或“限权”，以保障政府权力服从服务于民众权利。法治对于社会管理创新的重要意义一方面在于规范政府权力运行和保障公民权利维护，为政府职能转变提供法治指引;另一方面通过摒弃人治观念和思维，进一步扫清社会管理创新中僵化的、特权的、随意的以及无视规则的等意识障碍。

(二)两个时代的来临

1.权利时代的来临。所谓权利时代，是相对应于权力时代而言，权力时代的本质是特权时代，权利属于少数人，而义务属于绝大多数人，对广大的人民群众来说毫无权利可言，更多的是一种义务或服从。一句话，权利时代的本质是权利始终处于优先的地位。这种权利优先应当依靠两个方面的工作而奏效，一方面，是在社会政治生活中，将权利置于权力的前面;另一方面，则需要在实际的社会政治中，对权利的成长，精心加以哺育［1］。在权利时代里，面对社会冲突和社会矛盾，无论是分析透视产生矛盾纠纷的原因，还是在寻求化解矛盾纠纷的途径上，应当坚持的基本原则是从权利的尊重和保障作为出发点和落脚点，这明显区别于权力时代或义务时代。与此同时，这个时代也为社会管理创新预设了边界点，即“创新”必须以保障民众权利不受非法伤害为边界。

2.网络时代的来临。中国互联网络信息中心发布的《第29次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年12月底，中国网民规模突破5亿，达到5.13亿，普及率达到38.3%［2］。网民数量的急剧增长，一方面说明中国经济社会及人们生活方式发生的巨大变革，另一方面也预示着网络逐渐成为一种人们普遍进行交互沟通与反映诉求的主流渠道。面对这一新形势，社会管理不仅必须加以回应，且这种回应应更多地体现新型交流工具的时代特点，那就是及时、快捷和高效。相对于传统的民意诉求表达机制或渠道而言，网络时代给社会管理带来的最大挑战就是除了现实社会外，还要对虚拟社会进行科学妥善的管理与规范。

(三)两个诉求的日增

1.公平正义的诉求。众所周知，公平正义是人们对社会是否“合意”的一种价值评判，这种感觉或批判很难用具体的量化的标准去衡量，但是这丝毫不影响这种诉求对整个社会发展及社会管理的重要影响。改革开放以来，随着经济社会的迅猛发展，不同社会群体在承担改革成本、获得改革收益方面差异极大，主要社会阶层对于改革的公正性产生疑问，不同社会群体之间愿意协商妥协的空间有限，这就使得推进改革十分艰难［3］。毋庸置疑，我国正处于改革的十字路口，不是要不要继续改革的问题，而是如何将改革推向纵深的问题。破解这一困惑的关键就是再次重聚人心，其根本路径就是通过社会管理创新最大程度上回应广大人民群众的公平正义诉求，使得这一诉求反过来成为推动改革的强大力量。显然，公平正义理念是当前进行社会管理创新的核心价值追求，是评判社会管理成效及创新价值的根本标准。

2.民主法治的诉求。民主法治是建设社会主义政治文明的基本道路，但是现实中存在的一些问题严重违背了民主与法治思想的理念和相关规定精神，给党群关系、社会稳定、科学发展及和谐社会建设等带来严重障碍。如个别领导干部法律意识比较淡薄，以言代法，以权代法，以权抗法的现象时有发生。执法、司法中的地方保护主义现象仍然存在，破坏了宪法和法律的统一实施，影响了法治建设的顺利进行［4］。转型期的社会特征决定了利益主体的多元化及利益协调的复杂化，社会管理创新不仅要顺应民主法治诉求，更重要的是要以“创新”促进民主(尤其是基层民主的培育发展)和实践法治(尤其是依法管理和规范服务)。

二、社会管理创新面临的问题分析

进行社会管理创新的前提是正确分析当前面临的主要问题，结合实际分析，现阶段进行社会管理创新亟须解决以下三个方面的问题。

(一)创新理念滞后问题

一方面是因为理念创新是行动创新的先导，“思想有多远，我们就能走多远”;另一方面是因为特殊的国情决定了破除思想障碍是解决问题的关键。坚持以人为本，尊重和保障人的基本权利是创新中应当牢固坚持的理念。相对于以物为本，“以人为本”理念的提出源于我国改革开放以来经济社会的深刻变革和权利时代的回归。作为回应，新时期政府重塑及社会管理的价值核心只能是以人为本，只能是紧紧围绕最广大人民群众的根本利益，从原则到规范，从理念到方法，需要做到:尊重权利的主体性，呵护权利的积极性，发挥权利的主动性，实现权利的尊严性。由此就要求政府改变和摒弃依法行政意识不强、领导干部脱离群众、脱离实际、形式主义、官僚主义严重等错误思想和做法，真正实现“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，为公平正义的社会环境提供坚实的权力支撑［5］。但在实践中仍存在诸多以实际上的“以物为本”错误理念指导社会管理创新，短期内成效明显，但经不起历史和人民群众的长期检验。总之，只有坚持以人为本的科学理念，党和政府才能时刻把解决广大人民群众切身利益问题放在首位，着力解决好群众最关心、利益最直接、关系最密切的就业、分配、医疗、教育、社会保障、安全生产、生态保护及社会安全等问题，才能在巩固党群关系的基础上进一步完善发展党群关系，使社会管理创新找到根本的出发点和落脚点，从长远上解决社会管理创新的基本方向问题。

(二)创新目标定位问题

社会管理创新的目标不仅仅是促进社会稳定，更重要的是实现公平正义的社会主义和谐社会。明确了创新的目标定位后，就不难发现坚持权利本位对实现创新目标的极端重要性。不可否认，一些地区因为对社会管理创新的目标定位不准确不科学，最终导致了在创新中的一些偏差，贻误了时机和挫伤了民众对创新的积极性。很显然，权利时代的到来要求坚持权利本位的理念，但这对社会管理创新的目标定位提出了一系列要求:首先是社会管理的核心和宗旨只能是为了满足人们对自身权利维护的要求，而非满足国家或政府权力的需要，即社会管理的最大动力是不断回应和满足日益增长的权利诉求。其次是社会管理的主体应当是多元化的，而非政府的专利。党和政府主导下的社会管理新格局告诉我们，社会协同和公众参与是权利的内在要求，政府主导与公众参与之间应当进行更多层次和更深程度的交流合作，而非相互排斥或相互拆台。再次是社会管理体系创新的目标是构建科学合理的社会管理新格局，但必须预防社会管理创新就等于维护社会稳定的误区，必须纠正一些地方将社会管理和人权保障相割裂的错误想法或做法。最后是社会管理创新的过程是公众权利得到充分尊重和政府权力得到规范的过程，而非反过来重回权力时代。

(三)创新机制保障问题

社会管理创新的成果需要相应的体制机制进行有力的保障和巩固，在众多的保障机制中最为重要的莫过于“权力兜底”法理机制。“权力兜底”意味着权利的优先地位和权力的服务型回归，对此，我们已经有了较为充分的法律依据。《行政许可法》第13条规定，本法第12条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可:(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(2)市场竞争机制能够有效调节的;(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。这一排序很清晰地告诉我们，新时期的政府管理机制应当是去管制化的和趋向服务型的。我们知道，管制政府强化行政审批，增大政府寻租的机会，而市场经济和服务型政府则必然要求减少行政审批的环节与程序，提高行政效率，最大限度地方便公民。政府不是企业，不应当有获利的动机，但政府应当像企业那样有低成本、高效益的行为准则。在过去的十年中，行政管制开始放松，行政效率明显提高，从中央到地方，有将近一半的行政审批程序得以减少。在这方面，现阶段一些地方比较突出的问题是:政府的行政成本畸高，一些领域中行政管制过多，但在某些领域则出现了行政管理的真空地带，在行政管制中，政出多门的现象尤其严重［6］。古语说，“官不与民争利”，意即政府在同样有利可图的情况下，理应做到的是创造条件允许和鼓励民众去做，而非借助自我的强大排斥民众。在“民众自主—市场调节—行业自律—事后监管—事前干预”的排序下，国家或政府权力的价值就是兜底，兜底的内容就是创造条件、完善保障和公共服务，如果非法或擅自闯入民众权利范畴，即是走入禁区。

三、社会管理创新的路径选择

当前，创新社会管理工作，核心是发挥群众参与社会管理的基础作用，加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，提高对虚拟社会的管理水平以及增强全社会的法制意识和增强社会诚信等。结合当前我国社会管理实际及各地进行社会管理创新的生动实践，加强社会管理创新和提升社会管理水平的路径主要但不限于以下五点。

(一)权力观念引领权利保障

社会管理的根本目的是实现、维护和发展好公民的权利，权利导向是社会管理改革与创新的基本方向，也是社会管理必须遵循的最高价值。目前国家公权力是主要的管理主体，考虑到国家公权力与公民私权利之间的紧张关系，必须加强对公权力管理行为的管理，使之符合法治的要求［7］。温家宝总理在2012年的《政府工作报告》中强调，政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责;必须最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务以及经济文化事务;必须坚持依法治国基本方略;必须确保权力正确行使;必须从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况;必须保障人民的民主权力和合法权益，维护社会公平正义。除此之外，党和国家领导人在很多重大场合都曾强调过权力观问题，即我们应当牢固坚持马克思主义权力观，那就是“权为民所赋、权为民所用”，以此在社会管理创新中引领公众权利保障。以权力之服务和权力之回归回应广大民众权利之诉求和保障权利之实现。

(二)行政公正促进社会公正

展望国家“十二五”未来辉煌的五年，每一个中国人都心潮澎湃，尤其是那些身处逆境或暂时属于社会弱势群体的人们。金融危机的阴霾尽管尚未彻底消逝，但国人的信心伴随党和国家一项项利好政策和法律法规的出台而日益增强。从中央“十二五”规划建议的“民生、民富、公平”等关键词到各地方“十二五”发展规划中的调低GDP增长目标，从《社会保险法》的颁布实施到《国有土地上房屋征收与补偿条例》的最终出台。可以说，这一系列利好政策和法规出台的背后折射的不仅仅是国家对于民生改善的持续保障，更是党和国家治理层面权力回归权利的宪政逻辑的反映。从我国实际来看，这一逻辑对于行政机关及其工作人员而言更多的是挑战，挑战来自于形势、实体、程序以及形象等层面。新形势下的行政工作，无论是行政立法、行政执法抑或是行政司法等，需要更多地朝着公平正义的价值取向而努力。因为只有这样，我国的“十二五”规划才有如期实现的可能，各项工作尤其是社会建设层面方能更好更快的发展，我们的中国特色社会主义伟大事业方能保证其永不褪色。2011年1月24日，温总理在国家信访局与来访群众面对面交流时有感而发说:“我们的政府是人民的政府，我们的权力是人民赋予的。我们应该利用手中的权力为人民谋利益，负责地解决人民群众的困难和问题。”权责一致的法理告诉我们，行政意欲公正首先强化自律和尊重他律，行政公正意欲促进社会公正当首先健全保障公正的法律制度，当全面理解和把握马克思主义权力观的真正内涵，将权力用在促进民众合法权利的尊重保障以及社会公共利益的最大程度实现中。

(三)公众参与保障管理效能

我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”一切权力属于人民群众的国家性质决定了在公共服务和社会管理中必须尊重、坚持、保障公众参与的实现，即公众参与不应当是社会管理中可有可无的环节，而是一种必不可少的制度安排和路径设计。很多人反对公众参与的理由主要是公众参与势必将大大影响管理效率和增加管理成本。其实，公众参与并不像有些想象的那样会带来麻烦，影响经济发展和效率，而是相反，参与会带来更多经济效益，会有更好的投资。无数的经验证明，即使在民主制度下，靠民意代表和技术专家，很多决策都出现错误和偏差，从而造成巨大的经济损失［8］。新时期，充分发挥公众参与作用的基本途径是健全城市社区和农村社区功能，社区管理和服务中要贯穿“利益是核心、感情是基础、服务是保障”的新理念。新时期，社区管理和服务手段上应少一些强制性，多强调社区管理和服务的自主性、参与性，价值目标更侧重于对社会利益和个人权利的兼顾［9］。依照宪法第111条的规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。我们当努力使城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会真正成为基层群众性自治组织，发挥他们在社会管理中的基础性作用，大大降低维稳成本，大幅提升社会管理整体效能。

(四)网络引导规范虚拟社会

网络社会的到来对社会管理产生的影响是双面的，一是广大民众通过网络渠道反映民意和强化监督;二是网络社会的虚拟性也给社会管理带来挑战，陌生化、隐蔽化和违规成本较低的特性决定了网络民意并不都对社会管理产生正面促进作用，反而增大了管理中筛选信息的成本和引发一系列负面问题，不利于信息的正常传递与及时反馈。面对这种形势，各地已经进行了实践探索，比如重庆市建立网上“虚拟社会管理服务”阵地，利用各种新技术、新手段，“上线”和“触网”，开展网络问政与服务［10］。将网络阵地与市级社会形势分析联席会议、街道(社区)社会管理服务中心及社会组织等的作用结合起来，加强网络民意引导和疑难问题解决指导工作，形成“网络民意—信息筛选—问题解决—民意反馈”和“网络民意—信息筛选—问题民意—民意疏导”的两条线规范虚拟社会管理模式，区别对待网络民意所反映的实际问题和虚假民意或问题民意所折射的网民心态问题，运用“解决问题”和“网民疏导”的办法引导虚拟社会的规范科学运行。并在此过程中探索构建网络民意的甄别机制，有利于虚拟社会的健康发展。

(五)权力法治增进社会诚信

从政治学意义上讲，社会管理创新说到底是政府权力向民众权利服务回归的过程，为了加快这一“回归”历程的速度和规范“回归”的正确方向，就应当坚持权力法治的原则。因为相对人治而言，法治更具确定性和规范性。法治(Rule of law)就是宪法明确规定国家权力完全受法的约束，政府机关的一切活动都以宪法和法律为依据;一切公民都是权利的主体，并受法律的保障。《牛津法律大词典》中对法治的含义界定为:“指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从某些原则，这些原则一般被看做是表达了法律的各种特性，如正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”［11］可见，法治的基本含义主要是两个方面:一方面是对公民权利的充分尊重和保护;另一方面是对政府权力的最大限制和规范。权力法治的指向是建设法治型政府和服务型政府，两者的基本要求就是政府要带头依法行政。依法行政有很多内涵，除了通常理解的严格按法律办事外，还有很重要的一点:政府出台的政策不能与法律相抵触。尤其是在社会管理创新过程中，政府主导的社会管理新格局所出台的相关政策或法规应当遵循法制化、科学化及统一化原则。温家宝总理2010年8月在全国依法行政工作会议上曾强调指出，“加强合法性审查，做到下位法与上位法不矛盾、不抵触，政策之间‘不打架’”。最近出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》也明确指出，对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。毫无疑问，这为政府管理机制创新和社会管理创新确立了明确的指导思想，即创新应当做到法制化决策、做到维护法制统一性、做到科学民主透明以及做到公正文明规范，以权力法治增强权力权威和提升政府公信力，以政府公信力示范和增进社会诚信，最终实现以良法之治为社会管理创新提供坚实有力的法律保障。

［1］任剑涛.权利的召唤［M］.北京:中央编译出版社，2005:8.

［2］王伶玲.我国网民人数突破5亿［N］.法制晚报，2012－01－16.

［3］万军.社会建设与社会管理创新［M］.北京:国家行政学院出版社，2011:26.

［4］俞可平.中国政治发展30年(1978—2008)［M］.重庆:重庆出版集团，重庆出版社，2009:154－155.

［5］郭祎.试论科学发展型政府的基本要素［J］.大连干部学刊，2010，(5).

［6］俞可平.政府创新的若干关注点［N］.北京日报，2010－08－02.

［7］朱世海.保障权利与创新社会管理［J］.瞭望，2011，(17).

［8］蔡定剑.公众参与:欧洲的制度和经验［M］.北京:法律出版社，2009:25.

［9］对话社区管理新理念探索社区管理新路径［EB/OL］.中国日报网，2011－05－26.http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/anhui/2011－05－26/content_2730800.html.

［10］重庆社会管理创新的路径选择［N］.重庆日报，2011－04－29.

［11］徐红，赵萍丽，等.比较政治制度［M］.上海:同济大学出版社，2009:58.

［责任编辑:王咏梅］

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1008－8520(2012)04－0069－05

2012－04－15

郭祎(1981－)，男，河南郸城人，科社教研部讲师。

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